новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Полпреды президента: проблемы становления нового института | О ключевых проблемах становления института полномочных представителей президента РФ

М.И. Вильчек

О КЛЮЧЕВЫХ ПРОБЛЕМАХ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ


Ситуация вокруг полномочных представителей Президента сегодня действительно очень не простая. Здесь просуммировались как правовая неопределенность их положения и статуса, так и концептуальная. Причем, вторая является определяющей по отношению к первой.

Единственной, как мне представляется, «чистой» функцией полномочных представителей является мониторинг ситуации в регионах и «подготовка регулярных докладов Президенту». (Президент должен иметь возможность «держать руку на пульсе регионов», должен понимать, что там происходит, что за люди там проявляются.) Это задача, по сути дела, «государева ока», а если уж пользоваться историческими аналогиями, то «чиновника по особым поручениям».

Если вдуматься в формулировки остальных функций, как они определяются нормативными документами и (или) самими полномочными представителями, мы без труда обнаружим, что, практически, все их функции носят «дополнительный», «компенсаторный» характер. В определенном смысле они являются «дублирующими» по отношению к функциям Правительства РФ, Прокуратуры РФ, а отчасти — и к функциям руководства субъектов РФ.

Прежде всего, это относится к функции «координации», которая и возникает-то только в условиях раскоординированности работы в регионах, прежде всего, Правительства РФ и его территориальных органов, Прокуратуры и т.д. То есть эта функция возникает тогда, когда на технологическом уровне нет четкости как в разграничении полномочий, так и в алгоритмах взаимодействия тех, кто должен обеспечивать это «по должности» (то есть когда последние «не срабатывают»!). Таким образом, введение института полномочных представителей в этом плане, с одной стороны, — реализация президентской функции по обеспечению согласованной деятельности федеральных органов государственной власти на уровне региона, а с другой — фактическое признание недоработок Правительства, Прокуратуры и, в некотором смысле, прямое вмешательство в их компетенцию.

Ощущение потребности в горизонтальных «связках» ведомственных «вертикалей» на региональном и межрегиональном уровне (типа обручей на бочке!) не ново. В России оно выливалось в неоднократные появления института «генерал-губернаторства». В советские времена — в идею совнархозов. Во Франции это ощущение вылилось в устойчивый институт «окружных префектов». Причем устойчивость последнего, как представляется, — следствие четкости концепции института (там префект, по сути, обладает на территории округа всеми полномочиями Министра внутренних дел[1], то есть является как бы «окружным министром внутренних дел»).

Таким образом, сама ситуация подталкивает полпредов к роли «региональных вице-премьеров». (А это, в свою очередь, порождает нервную реакцию Правительства, которая вполне понятна и объяснима. Не случайно М.М.Касьянов как-то уже сказал: «Ну тогда мы посадим рядом полномочных представителей Правительства».) Налицо действительно широкий спектр проблем федерального значения, которые требуют концентрации усилий и руководства на уровне округа.

Одной из важнейших проблем, которые сегодня стоят перед полномочными представителями Президента, является приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации. В Администрации Президента эту проблему пытались разрешить давно. И Минюст, и Генпрокуратура в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоречий. На сегодняшний день количество нормативных правовых актов в субъектах Федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответствуют федеральному законодательству. Таким образом, перед полпредами стоит чрезвычайно сложная неформальная задача.

Еще одна запутанная проблема — договоры и соглашения о разграничении полномочий с субъектами Федерации. Ее предполагается решать только после того, как будет приведено в порядок законодательство и прочие нормативные акты.

Жизнь покажет, в какой мере полномочным представителям удастся разобраться с этой проблемой. Ведь у нас сегодня нет даже регистра этих соглашений. Никто толком не знает, сколько их, какие они, что в них содержится.

По закону, который принят год назад, межправительственные соглашения в таком виде, как они существуют, права на существование просто не имеют: предмет межправительственных соглашений определен предельно узко — только взаимная передача полномочий. Но и такие соглашения на передачу могут, в соответствии с законом, заключены быть только тогда, когда в федеральном законе есть прямое указание на допустимость такой передачи. (Скажем, предмет совместного ведения — «общие вопросы образования»: есть федеральный закон об образовании, но там нет указания, что можно передавать полномочия. Всё — путь пока закрыт, то есть надо вносить поправки в федеральный закон, а только потом можно принимать соглашения.) Кроме того, в соответствии с законом о разграничении полномочий, их содержание должно уйти в содержание договоров как таковых. Договор, если он сохраняется, должен превратиться в толстый том и подписываться Президентом. То есть фактически все договоры (а их сегодня 46!) подлежат пересмотру.

Таким образом, спустя два года и договоры, и дополнительные соглашения к ним станут просто незаконными. И что с ними делать — пока неясно. В результате возникнет множество коллизий.

Уже больше года прошло с момента принятия закона, но никто даже пальцем не пошевелил, для того чтобы решать все эти вопросы. Думаю, когда истечет срок, мы останемся в той же самой ситуации, в которой находимся сейчас.

Когда история с договорами и соглашениями только начиналась, многие считали, что это временная мера, которая позволит затем доработать законодательство. На том этапе нельзя было все разграничить в Конституции, да и сейчас, наверное, нельзя. Планировали разграничить в рабочем порядке, а затем все это систематизировать и там, где будут выявлены какие-то общие моменты, — постепенно их интегрировать в федеральное законодательство. Но, повторю, эта работа по анализу, обобщению и переносу в федеральное законодательство также не начиналась.

К договорам как к принципу и юридическим документам можно относиться по-разному. Я считаю, что договорное регулирование отношений Федерации и ее субъектов — нонсенс, этого быть не должно, как, впрочем, и совместной компетенции. Но четкое разграничение полномочий требует большой работы и, как следствие, времени. С наскока эту проблему не решить. А как инструмент доработки законодательства договорный (или, что все равно, переговорный) процесс неизбежен. Не договоры, а именно договорный процесс, необходимый для выработки согласованных договоренностей.

Этот перечень проблем можно было бы продолжить. Но для данного обсуждения принципиально одно: коль есть хронически не решаемые серьезные проблемы (соответственно — задачи и функции по их решению), то есть и потребность в соответствующей «федеральной фигуре», которая взяла бы на себя организацию их решения. Как следствие, определенный дуализм положения и статуса полномочных представителей на данном этапе просто неизбежен. Более того, любая попытка уточнения их правового статуса (которая неизбежно сталкивала бы этот институт либо в сторону чисто «государева ока», либо в сторону «префекта»), возможно, сегодня была бы даже вредна.

Необходимо также отметить, что концептуальная неопределенность института полномочных представителей — в значительной мере следствие, отображение неопределенности в другом концептуальном вопросе: об общей схеме, «архитектуре» системы государственной власти, и прежде всего в части схемы взаимодействия Федерации и ее субъектов.

Последние полтора года у всех на слуху термин «исполнительная вертикаль». В.В.Путин недавно сказал — «федеральная исполнительная вертикаль». Что это такое? Как она должна быть выстроена? Кто в нее входит? Главный, принципиальный вопрос здесь — губернаторы, органы исполнительной власти субъектов Федерации встроены в нее или нет, являются ли они прямыми подчиненными федеральных органов власти?

У той части глав субъектов, которая на данный вопрос без запинки отвечает: «Да, несомненно!» (то есть даже не представляет себе никакой другой схемы этой «вертикали», кроме простой «армейской»), введение института полпредов вопросов не вызвало: просто введен еще один уровень управления (командования!), «руководитель округа», которому нужно подчиняться и всё (то есть они готовы быть «субпрефектами»!). Недовольство здесь в ряде случаев вызывает лишь снижающаяся возможность прямого взаимодействия с Президентом, как бы некоторое «снижение в должности».

Но ведь вертикаль-то может быть построена по-разному. В той же Франции эта вертикаль в рамках исключительной компетенции государства идет сверху донизу, и все государственные (применительно к нашему случаю — федеральные) функции, без исключения, выполняет только государство. (Француз четко знает: эти вопросы государственные и по ним надо идти в префектуру, а вот эти — местные и по ним надо идти в Совет.) И все повседневные полномочия префекта лежат в рамках государственной вертикали. Избранные руководители округа в рамках их компетенции абсолютно самостоятельны. Префект может вмешаться в их деятельность только при однозначно определенных законом форс-мажорных обстоятельствах и только по столь же строго определенному алгоритму. То есть «государственная вертикаль» есть, но власти округа в нее не входят.

Очевидно, что роль и место «префекта» в этих схемах отличается принципиально. И без ответа на вопрос «А как у нас? Чего мы, собственно, хотим?» уже технологический вопрос «Как строить мост?» повисает в воздухе.

 Публикации | Полпреды президента: проблемы становления нового института | О ключевых проблемах становления института полномочных представителей президента РФ

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх