новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Прозрачность власти : иллюзия или необходимость? | Теневая политическая система: принципы функционирования и логика трансформации

ТЕНЕВАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА: ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ЛОГИКА ТРАНСФОРМАЦИИ


Современная российская политическая система характеризуется структурными особенностями, создающими предпосылки для доминирования неформальных, теневых центров власти и принятия решений, для использования властных институтов в интересах узких привилегированных групп элиты в ущерб общенациональным целям.

Во-первых, институциональная подсистема является разреженной, в ней много «воздуха», существует недосказанность и «недописанность».

Во-вторых, налицо дисбаланс полномочий доминирующего институционального центра (Президента) и его политической ответственности, функций контроля за ним со стороны политической системы.

Разреженное пространство заполняется теневыми центрами принятия решений и неформальными механизмами политический действий. Отсюда вытекает важнейший вопрос: может ли вообще в рамках существующей институциональной системы быть преодолена тенденция к доминированию теневых центров власти и выстраиванию теневых систем?

Очевидно, что эту проблему отчасти можно решить за счет более четкого правового регулирования законодательной деятельности — например, через принятие закона о законодательном процессе в Российской Федерации. Сейчас субъектов законодательной инициативы чуть больше 600. И «правила игры» для них сегодня формулируются лишь на уровне регламентов палат.

Вместе с тем, в системе организации власти постепенно накапливается критическая масса изменений и новаций, которые должны быть соответствующим образом формализованы, то есть отражены в Конституции. В противном случае неизбежно возникает параллельная политическая система, не прозрачная не только для общества, но и для большей части политического класса. Такая ситуация парализует государственное управление, государственный механизм и создает новые возможности, новое пространство для теневой политики.

В-третьих, борьба политических сил носит принципиально корпоративный, а не идеологический, не собственно политический, политико-правовой или любой иной характер. В результате традиционные политические механизмы и инструменты, начиная от институциональных и заканчивая электоральными, действуют как ресурсы корпоративной борьбы, часто не имея вне ее контекста самостоятельной ценности.

В таких условиях прозрачность также становится инструментом корпоративной, клановой борьбы. Апелляция к ней для кланов, испытывающих дефицит теневых (здесь часто тождественных реальным) ресурсов борьбы, является способом преодоления этого дефицита, перевода политической борьбы в более выгодное для себя русло.

И в этом смысле прозрачность как проблема укоренения в каком-то поле публичной политики, даже политическом пространстве, вообще отсутствует. По существу, клановая борьба элитных корпораций сегодня вообще не предполагает возникновения в политическом пространстве каких-то устойчивых структур для функционирования в публичной политике.

И, наконец, в-четвертых, доминирующая политическая культура выступает дополнительным механизмом обеспечения господства теневых центров и механизмов. Ситуация может быть описана следующим образом: при прочих равных неформальным механизмам будет отдано предпочтение перед формальными. Даже если формальные, институциональные механизмы стратегически более эффективны, предпочтение будет отдано внеинституциональным формам как более надежным и безопасным, а также более эффективным в краткосрочной перспективе. Кроме того, необходимо учитывать объективное существование таких типов ситуаций, прежде всего кризисных, когда эффективное решение в принципе невозможно или в принципе неэффективно при обращении к общественному мнению и т.д.

В результате в России формирование политического рынка идет крайне быстро, опережая формирование рынка экономического, а также любые другие формы такого типа конкуренции. И все это происходит в социально разреженном пространстве, где политика вытесняет моральные, экономические, правовые регуляторы. Итогом становится формирование политической системы, при которой анализ формальной структуры не позволяет видеть реальных отношений и коалиций. Это структура типа «айсберга», где надводная, формальная, «прозрачная» часть лишь обозначает структуру теневой системы, но не позволяет ее реконструировать. Формальные демократические институты существуют, но в качестве фасада, скрывающего реальные механизмы процессы принятия политических решений.

Базовые принципы функционирования теневых центров можно описать следующим образом. Теневые центры могут быть как институционализированными, так и сугубо неформальными. В первом случае реализуются возможности (люфты) институциональной подсистемы, а также возможности трактовки принципов ее функционирования и создания дополнительных институтов и властных мест для обеспечения системы сдержек и противовесов. Речь идет именно о создании теневых центров власти. В пределе данная тенденция может быть описана как «приватизация государства».

Во втором случае имеет место проявление такой ситуации, когда те или иные политические субъекты не ставят своей целью приход к власти, но стремятся к максимизации собственного влияния на правящий политический режим и, в идеале, к монополизации влияния. В этом случае речь идет о создании теневых центров влияния.

Неформальные теневые центры, как правило, стремятся найти себе точку опоры в формальной институциональной системе, поскольку это открывает доступ к важным бюрократическим ресурсам, а также повышает легитимность того или иного центра и позволяет ему закрепить за собой сектор абсолютного административного контроля. Через эту формальную систему осуществляются важные типы действий, которые невозможны только в рамках теневых процедур. Но институционализируемые теневые центры при этом не перестают быть теневыми, поскольку их организация и принципы функционирования остаются прежними (первично теневыми), а формализация выступает только как инструмент.

Для теневой политической системы характерно иное, неклассическое понимание механизмов власти и принятия решений, функционирования государственной машины. При этом теневая система стремится навязать это понимание «легальному государству».

Существуют разные типы политических ресурсов, которыми обладают политические субъекты, и существует ситуативное представление о ценности разных типов ресурсов. Как правило, те субъекты, которые испытывают дефицит ресурсов определенного рода (тем более если последние признаны ценными), должны их компенсировать. Это возможно двумя основными способами.

Во-первых, дискредитацией принятой системы ресурсной оценки и системы принятия решений. Для этого надо одновременно дискредитировать классическую систему государственной власти (административный государственный механизм) и оказывать эффективное воздействие на процесс принятия решений с помощью тех ресурсов, которых у тебя в избытке («доступ к телу», личные связи, СМИ и т.д.). Если это удается, то постепенно формируется новое общепринятое представление о ценности типов ресурсов и механизмах власти, которое выгодно.

В нашем случае здесь логично возникает проблема виртуальной политической системы, поскольку именно СМИ на протяжении длительного периода времени выступали как важнейший инструмент влияния на государство. В этой системе политические события и факты могут от начала и до конца быть искусственно (и искусно) сконструированы теми же медийными технологиями. При этом они являются более продуктивными и эффективными по порождаемым ими уже реальным политическим событиям и последствиям. Иначе говоря, реальная событийность порождается виртуальной политической системой, реальная политика встроена в виртуальную систему.

Другой важнейший механизм компенсации ресурсного дефицита — конвертация ресурсов. Деньги, интеллект, медийные или силовые возможности можно конвертировать во власть, в том числе в административную, институционализированную. Поэтому в политической системе должны быть центры конвертации ресурсов. Как правило, большинство теневых центров власти и влияния возникают и (или) функционируют именно как такие центры. Результатом же становится рост влияния в политике посредников, которые используют в своих интересах функции «организации коммуникаций» и предоставления услуг по преобразованию ресурсов, разных типов влияния во власть.

В результате теневая политическая система действует прежде всего как система контроля над инфраструктурой политико-экономического пространства и предоставления посреднических услуг для преодоления этих инфраструктурных барьеров.

Последний момент очень хорошо объясняет еще одну характеристику теневой политической системы — наличие ситуации т.н. конкурентной институциональности, которая имеет прецеденты в Российской истории (эпоха Смуты, «двоевластие» 1917 года). При этом особенность ситуация не просто в том, что легальная институциональная структура конкурирует с теневой, но еще и в том, что дополнительно к этому и чуть ли не в первую очередь конкурируют разные теневые центры власти и влияния.

Конкуренция центров власти имеет прямое отношение и к вопросу о том, как в принципе строит свою стратегию тот или иной центр влияния. В наиболее общем виде речь идет об экспансионистской стратегии или о стратегии локализации и концентрации контроля.

В первом случае теневой центр функционирует как постоянно расширяющий сферы влияния, претендуя на контроль над теми сегментами политико-экономического пространства, которые подчинены другим крупным центрам и субъектам. Базовые принципы существования таких центров не позволяют им провести некое «внутреннее самоограничение» и умерить агрессивность. Доминирование подобных центров влияния в теневой системе приводит в итоге к «конечности» политико-экономического пространства, когда субъекты уже не имеют возможностей бесконфликтного, параллельного развития. В результате приходится вмешиваться легальному государству («государству один»), теневые конфликты выплескиваются в публичную сферу и разрешаются или уничтожением отдельных центров, или установлением новых «правил игры» (здесь как раз велика роль государства).

Другая модель функционирования центров может быть названа моделью раздела сфер влияния и локализации контроля. Подобная система предполагает отказ от экспансионизма, разграничение сфер интересов и взаимное невмешательство. Такая система хорошо объясняет, почему параллельные политико-экономические центры не становится альтернативными, но, одновременно, не превращаются и в центры подавленные (то есть не сталкиваются с агрессивной экспансией, переходящей в войну на взаимное уничтожение).

Проводимые в настоящее время реформы могут быть рассмотрены с точки зрения их вписанности в теневую систему и воздействия на нее. Новая российская власть сама провозгласила «прозрачность» одной из своих главных целей — именно так следует понимать требование «универсальных правил, единых для всех». Данное требование в равной мере предъявляется и к экономическим, и к политическим субъектам. В этой связи возникают три основных вопроса: насколько официально провозглашенная цель является реальной; как власть понимает «прозрачность»; насколько власть способна добиться этой цели?

В известном смысле «прозрачность» органична тому, что можно назвать внутренней идеологией нынешней команды В.Путина (не коалиции!), состоящей из силовиков и либерально ориентированных экономистов. Их объединяет не только общий патрон, с которым они связывают свою карьеру. И те, и другие — своего рода универсалисты. Они верят в то, что должны быть единые правила. Они считают, что система должна быть прозрачной. Универсализм, «прозрачность» помогут «стихийным государственникам» из спецслужб воссоздать утраченное государственное единство. Либералы же мечтают выстроить единое рыночное пространство, свободное от различного рода барьеров и совместимое с западной экономикой. Таким образом, идеология «прозрачности» как бы является идейным стержнем путинской команды. Но у нее есть и другие «функции». В частности, «прозрачность» — инструмент борьбы со старым порядком.

Эксплуатируемая президентской командой «идеология прозрачности» уже спровоцировала процесс выведения политических процедур из тени. При столкновении государства с теневой политической системой фактически происходит «публикация» принципов функционирования теневой политики, той схемы отношений государства с теневыми политическими субъектами, которая существовала ранее. В этом, возможно, заключается один из самых важных результатов происходящих в настоящее время процессов.

Однако в рассматриваемом контексте все это пока сложно расценивать как необратимое движение к прозрачности. Выясняется, например, что политические субъекты к такому развитию событий просто не готовы. Теневые политические субъекты (олигархи, региональные лидеры и т.д.) не имеют развитых технологий работы с государством в правовом и институциональном поле. Государство также не умеет действовать эффективно в прозрачной среде. Это тем более серьезная проблема, что государство до того было тесно переплетено с теневыми политическими группами и выступало не как субъект более высокого уровня, арбитр в их отношениях и судия в их деятельности, но как субъект этих отношений, ресурсы которого переходили из рук в руки и который вступал в коалиции то с теми, то с иными группами.

С другой стороны, имеет место ситуация, когда отказ от теневых схем и механизмов (или признаки такого рода) является лишь способом перехода к иной теневой схеме, к новым «правилам игры», но без слома основ системы. Показателен пример трансформации отношений в процессе «равноудаления олигархов» от государственной власти, где государство стремится не к уничтожению крупных предпринимателей как субъектов политики, но к выстраиванию системы «управляемой олигархии» или «огосударствления теневых субъектов», при которой на отношения с крупнейшими теневыми корпорациями и, в частности, с олигархами, переносятся все основные принципы политического режима «управляемой демократии». Это предполагает исполнение крупным капиталом следующих требований:

· согласие на самоограничение в определенных сферах (СМИ, вывоз капитала, личное поведение, стиль жизни и т.д.);

· взятие на себя обязательств в ряде областей (внутренние инвестиции, дисциплина в уплате корпоративных и личных налогов и т.д.);

· деятельность в качестве агентов государства по поддержанию общественной стабильности, социальных гарантий, а также ограничению влияния региональных властей; поддержка режима «управляемой демократии»;

· согласие с возможностью (признание права) государства проводить жесткие действия в отношении олигархов в случае их отказа обеспечивать государственные интересы.

В такой системе олигархи сохраняют возможности для своего существования и становятся агентами государства по проведению в действие режима управляемой демократии. Они осуществляют свою деятельность под жестким контролем государства, которое имеет санкцию общественного мнения и политической легитимности на жесткую политику в отношении крупного капитала, которая в любой момент может быть реализована посредством неформализованных процедур. Впрочем, выстраивание государством подобной системы отношений с олигархами таит в себе и достаточно серьезную опасность. В определенный момент «экономическая база» режима может выйти из-под контроля, и крупный капитал превратится уже в «агента давления» на государство со стороны разного рода протестных групп общества.

В более общем виде, речь идет о том, что ныне государство не ставит своей целью уничтожение теневых политических отношений, хотя и стремится их модернизировать на следующих принципах.

Во-первых, государство во всех теневых отношениях должно получить доминирующие позиции, в отличие от прежней системы, где эти отношения были более подвижны, соотношение сил не всегда было в пользу государства, которое само по себе часто выступало не как самостоятельный субъект, но как инструмент в системе отношений иных теневых групп.

Во-вторых, система теневых отношений не только модернизируется с точки зрения установления «постоянного доминирования», но и обогащается за счет более активного привлечения новых групп и субъектов (например, силовиков), которые призваны уравновешивать старые корпорации (олигархов, региональных лидеров) или вытеснять их на более низкие иерархические ступени. Результатом этого становится, например, то, что абсолютно все теневые связи и отношения должны будут контролировать, постоянно участвуя в них, силовые структуры.

Таким образом, уместно поставить под сомнение гипотезу о том, что «прозрачность» является целью новой власти, а не инструментом переформатирования политического поля и, соответственно, выстраивания новой теневой системы.

Кроме того, оба крыла — силовики и либералы — воспринимают «прозрачность» вполне односторонне. Для них оптимальна ситуация, когда общество будет более проницаемо для власти, чем власть для общества. Избирательная кампания В.Путина и первые практические шаги его администрации также свидетельствуют об этом. Это же демонстрирует и вся история внесения и проведения через парламент трех президентских законопроектов, реформирующих федеративную систему. Принятие этих законопроектов, скорее всего, снизит «прозрачность» законодательной деятельности и процесса принятия решений вообще. В будущем Совете Федерации открытые дискуссии практически исключены, так как его члены будут наделены полномочиями голосовать по важнейшим вопросам именно так, как решила соответствующая власть на местах. Причем необходимость получения депутатом обязывающего решения, например, в областном законодательном собрании чрезвычайно усложнит работу верхней палаты.

Идеология «прозрачности» не является также гарантией монолитности команды В.Путина. Угадываются латентные различия, которые могут привести к очень серьезному конфликту. Что является идеальной моделью для силовиков? Ответ очевиден — иерархическая организация, которая позволяет структурировать прозрачность по-своему, когда действующие лица практически лишены автономии. А для идейных либералов идеальная модель — прямо противоположная: горизонтальная структура, где игроки свободны и каждый из них принимает самостоятельные решения на основании той информации, которую получает. Аналог первой системы — бюрократическая организация, аналог второй — это рынок. Плохая совместимость подобных систем может привести не только к критическому уровню противоречий в команде Президента, но и к «ренессансу теневой политики».


 Публикации | Прозрачность власти : иллюзия или необходимость? | Теневая политическая система: принципы функционирования и логика трансформации

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх