новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Семинары | «Институт полномочных представителей президента в федеральных округах и реформирование системы государственного управления» | Стенограмма

ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНЫХ СИСТЕМ МГУ ИМ.М.В.ЛОМОНОСОВА
СТЕНОГРАММА СЕМИНАРА НА ТЕМУ: "ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ И ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ"
28 НОЯБРЯ 2000 ГОДА
МОСКВА – 2000


В.А.КОРЕЦКИЙ
Уважаемые коллеги, нам очень приятно, что вы пришли к нам на семинар, который стал уже традиционным мероприятием. Я сразу же хочу вам сказать, что некоторые наши коллеги в силу государственных проблем не смогут приехать, т.к. перенос заседания правительства здесь немножко скорректировал их график. Однако в целом это не влияет на запланированный регламент, и основные участники семинара, которых мы хотели бы видеть, здесь присутствуют.
Что касается сегодняшнего мероприятия и, собственно говоря, самой темы, нам она представляется весьма важной. Часто приходится слышать вопросы по поводу разных инициатив Президента - а серьезно ли это? В самых разных кругах задается вопрос: как вы считаете, это серьезно? Мне кажется, что за этим стоит очень важный момент - ожидание в обществе каких-то позитивных перемен. В вопросе проводится некое разграничение: то ли инициативы, которые идут от президента находятся в системе, в логике известной политики сдержек и противовесов, то ли это некие стратегические решения, которые имеют реальное отношение к реформе системы государственной власти и управления. Я не знаю ответа на этот вопрос, но надеюсь его получить. Во всяком случае, мы исходим из этого.
В свое время наш институт имел непосредственное отношение к подготовке разных материалов, которые были использованы и легли в основу указов президента о создании федеральных округов и института полномочных представителей. Поэтому тема эта для нас не нова, но по традиции мы бы хотели, чтобы не только наши специалисты, находясь в неких рамках своих представлений об этой проблеме, занимались разработкой этой тематики. Есть потребность услышать мнение людей, которые и в практическом смысле имеют отношение к работе этого института, а также работают в средствах массовой информации, доводя до общественного сознания те представления и намерения, которые существуют вокруг этой темы.
Наши материалы по традиции будут опубликованы. У вас есть публикации предыдущих материалов, в том числе с отсылками на те средства массовой информации, в которых они были помещены, помимо нашего доклада. Думаю, что результаты нашего семинара, а главное – выводы по этой теме - будут чрезвычайно небезынтересны для самих полномочных представителей. Возможно, что материалы будут представлены на Президиум Госсовета, на декабрьское заседание, и тем самым появиться возможность познакомить с результатами нашей работы и Президента Российской Федерации. Такие возможности реальны, и присутствующий здесь Михаил Иванович Вильчек, как никто другой, может это подтвердить.
Сейчас я передаю слово ведущему нашего семинара Андрею Виленовичу Рябову, который расскажет и о регламенте, и о всех нюансах нашей работы сегодня.

А.В.РЯБОВ
Спасибо, для начала несколько вводных слов по поводу нашего сегодняшнего семинара.
Прошло уже полугода с момента учреждения этого института. Всем известно, что на этот счет имеются крайне противоречивые оценки. Однако хотелось бы перевести наш семинар из плоскости традиционных политических споров – «надо - не надо», ибо для этих споров есть другие трибуны, площадки как угодно, а исходить из того, что институт работает, у него есть плюсы и минусы, и есть конкретные проблемы его существования и функционирования. Это проблемы, которые, прежде всего, связаны с правовым полем. Поэтому мы пригласили сегодня одного из ведущих специалистов в области государства и права, конституционного права Михаила Александровича Краснова, всем хорошо известного. Это проблема в области регулирования экономических отношений, особенно на уровне межрегиональных взаимосвязей, взаимодействия в рамках межрегионального экономического взаимодействия между этими институтами. Для этого мы пригласили специалиста в области межбюджетных отношений Владимира Ивановича Филатова. И, естественно, начать я предлагаю с выступления, касающегося очень важного и отнюдь не академического исторического контекста. Когда этот институт учреждался, и даже когда делались лишь первые разработки, то существовала некая апелляция, обращение к историческому опыту - к генерал-губернаторам, потому что он существовал в России и существовал достаточно успешно. В любом случае обращение к историческому опыту, конечно, не может дать всеобъемлющие ответы на возникающие сегодня вопросы, но, по крайней мере, некую позитивную информацию о том, что может быть полезно, а чего не нужно делать ни при каких условиях, это сообщение может нам дать.
Поэтому я предлагаю построить работу нашего семинара таким образом. Нашим основным докладчикам мы дадим максимум до 12 минут, чтобы потом можно было задать вопросы, устроить дискуссию и т.д. Первым предоставим слово, поскольку речь идет об историческом контексте происхождения этого института, доценту Московского государственного университета Андрею Анатольевичу Левандовскому, а затем - Михаилу Александровичу Краснову и Владимиру Ивановичу Филатову.
Если возражений нет, то мы поступим таким образом: 10, максимум 12 минут на сообщение, если будут какие-то вопросы - сразу вопросы, а дальше пойдет свободная дискуссия. Мы предполагаем закончить семинар не позже 14.30, поскольку учитываем, что все люди занятые и времени у всех мало.
Пожалуйста, Андрей Анатольевич.

А.А.ЛЕВАНДОВСКИЙ
Полная версия доклада здесь

А.В.РЯБОВ
Спасибо. Доклад окончен. Ясно, что ваш доклад дает неоднозначный ответ на поставленные вопросы.
Пожалуйста, кто хотел бы задать вопросы?

А.Н.ЖУРАВЛЕВ
Скажите, пожалуйста, размер и нарезка губерний менялись? Как это происходило? На мой взгляд, это был процесс перехода от крупных кусков к более мелким.

А.А.ЛЕВАНДОВСКИЙ
Это в действительности процесс более сложный, потому что до Петра было деление на уезды, как правило, небольшие. Петр создал губернии, и я до сих пор не могу понять основы этого губернского деления, они абсолютно произвольны. Скажем, Архангелгородокая губерния примерно такого же размера, как Архангельская, Московская - это 7-8 губерний, соединенных воедино. Но, повторяю, это очень прикидочно.
При Екатерине было очень разумное губернское деление, которое более или менее соответствует нынешнему областному. По сути деда, этого деления хватило не на сто, а на двести с лишним лет. И мы до сих пор этим губернским делением пользуемся.
А что касается генерал-губернаторства, то у Ектаерины была такая мысль: генерал-губернатора надо в каждую губернию. Но практически сразу же генерал-губернаторы были подняты над губернским уровнем, и от 2 до 5 губерний (не больше пяти и не меньше двух), объединялось под властью одного генерал-губернатора. То есть он был главной от 2 до 5 губерний, ему подчинялись от 2 до 5 губернаторов со всем своим аппаратом, со всеми губернскими властями.

М.А.КРАСНОВ
Можно задать своего рода "наивный" вопрос: само название "генерал-губернатор" происходит от понятия "генеральный", "общий" губернатор или "генерал" в военном смысле?

А.А.ЛЕВАНДОВСКИЙ
Очевидно, все-таки в военном смысле, т.к. первые генерал-губернаторы все без исключения были генералами. И, тем более, подразумевалось, что они, помимо штатского правления, подчинялись на местах и военной силе, то есть они объединяли в одном лице гражданскую власть и военную.

Л.ПОЛУЯН
Скажете, губернии, которые вы определили как "управляемые на особых условиях", - в их число вы отнесли национальные окраины. С этой точки зрения какую-то корреляцию можно определить по поводу методов управления национальными окраинами, скажем, Средней Азии и такими, условно говоря, национальными окраинами, как например, Польша, Финляндия, то есть территории, которые были достаточно самостоятельными?

А.А.ЛЕВАНДОВСКИЙ
Совершенно очевидно бросается в глаза, что система-то одна. Вообще, в число этих губерний, управляемых на особых основаниях, вошли все Сибирские, Оренбургская, Новороссийские, "западный край" (т.е. Польша и Литва и Прибалтика). Тут совершенно очевидно, что они делились на две группы. В одном случае Сибирская, Оренбургская - они, действительно, далекие, пограничные, очень мало населенные, очень не обустроенные, резко отличающиеся от европейских губерний. Тут было ощущение, что нужны особые методы управления. А что касается губерний прибалтийских, особенно Польских, Литвы и части Малороссии, то здесь совершенно очевиден принцип, по которому это сделано - это русификация губерний, ощущение, что эти губернии выпадают из общего организма. Ну, известно, что здесь было стремление к унитарности не только политической, но и национальной. Поэтому, если посмотреть на реальную работу генерал-губернаторов на Западе, на западных окраинах, то, очевидно, что, если не основную, то очень значительную часть их времени как раз занимала работа по русификации. Значит, здесь национальный вопрос выдвигался на первый план.

Л.ПОЛУЯН
То есть, если я вас правильно понял, институт генерал-губернаторства был в этом отношении нисколько не мягче и даже, может быть, еще более жестким?

А.А.ЛЕВАНДОВСКИЙ
Да, конечно. Несомненно. И, самое главное, чрезвычайные полномочия, позволяющие разгонять общественные организации, закрывать учебные заведения и т.д.

А.В.РЯБОВ
Речь идет о конце XIX - начале XX вв.

А.А.ЛЕВАНДОВСКИЙ
Да, конечно, несомненно.

М.А.ДИАНОВ
Как проходила ротация, сколько лет генерал-губернатор правил?

А.А.ЛЕВАНДОВСКИЙ
Вы знаете, здесь совершенно нет никаких правил. Как правило, институт генерал-губернаторства, как особое положение, вводился на трехлетие, так что здесь можно смотреть по "тройкам", а так 9-12 лет, как минимум.

М.А.ДИАНОВ
Я специально не смотрел, но просто вспоминаю, что с XIX века генерал-губернаторы достаточно часто менялись местами и эти перестановки приводили к тому, что они возвращались в итоге обратно на свое место.

А.А.ЛЕВАНДОВСКИЙ
Возможно так, возможно. Но, знаете, я бы сказал так: при Александре III положение было стабильное, они сидели подолгу и это продолжалось до начала века.

А.В.РЯБОВ
Спасибо. Слово предоставляется Михаилу Александровичу Краснову, вице-президенту фонда ИНДЕМ, доктору юридических наук. Он расскажет о правовых аспектах этого института и о проблемах, которые существуют на конституционном и на правовом поле.

М.А.КРАСНОВ
Спасибо. Тем не менее, я тоже начну с истории, правда, новейшей. Я хочу напомнить, что идея такого рода представителей нашла воплощение уже к концу срока правления первого российского президента - Б.Ельцина. Им был издан указ о федеральных коллегиях. Дело в том, что так сложилась практика и, наверное, это было естественным ходом, что полномочные представители становились в большинстве своем фигурами абсолютно несостоятельными при губернаторе. Это, наверное, естественно, потому что они фактически не имели четких полномочий. И вот был найден один из способов - наделить их координационными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти, которые размещаются на территории. Поэтому нельзя сказать, что эта идея президента В.Путина спонтанная и возникшая ниоткуда. Понятны и корни этой идеи.
Вот здесь говорилось о понятии "ручное управление". Действительно, поскольку в стране уровень правового сознания и уровень самой правовой системы еще не столько высок, чтобы она не работала во многих своих аспектах, государству, чтобы выживать, необходимо переходить на так называемое "ручное управление". Те же губернаторы не понимают, что такое "исполнять компетенцию", просто исполнять нормы права. Гораздо понятнее, когда есть человек, условно говоря, "над ними".
Вообще-то, можно назвать их генерал-губернаторами, или полномочными федеральными, полномочными представителями. С одной стороны, эта идея уже существовала и отчасти была прописана в программе Центра стратегических разработок. Назовем ее Программой Грефа. Но там о чем говорилось? Там говорилось о необходимости окружного расположения федеральных органов власти, чтобы их дислокация, их юрисдикция не совпадала с границами субъектов Федерации. Но не предусматривались люди, которые бы возглавляли соответствующие округа. Просто округа предполагались. Но, опять-таки Андрей Анатольевич правильно сказал, что по известной логике пришли к тому, что надо на эти места посадить людей. Это первое.
И второе. В программе содержалась одна идея, автором которой является Валерий Александрович Кирпичников (я согласен с этой идеей), который выражал опасение еще на стадии подготовки программы. Я просто зачитаю маленькую цитату из этой программы, которая, к сожалению, неизвестна широкой публике. Там сказано, что "территориальное разведение различных по функциям ветвей власти позволит избежать попыток построения неконституционных властных органов в масштабах укрупненных регионов о самодостаточной экономикой". То есть, если расшифровать, опасно создавать большие округа, которые вбирают в себя и военные структуры, и прокуратуру и суды, и другие органы власти. То есть мысль была такая, что нужны разные границы округов, чтобы вот эта большая территория округа, скажем, не накапливала силы и в чрезвычайных обстоятельствах не могла раздробить Россию. И, кстати, когда в мае появился указ об округах, многие аналитики высказывали опасение именно этим.
Теперь, собственно, о правовой основе. Сразу скажу, что с конституционно-правовой точки зрения создание федеральных полномочных представителей не противоречит Конституции Российской Федерации. Попробую это доказать и пояснить.
Во-первых, ст.78 Конституции говорит, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. То есть Конституция не говорит, в каком масштабе они имеют право это делать, и в каком территориальном разрезе.
Далее, самая, может быть, основная статья для права президента это делать, - это статья 80, в частности ее вторая часть. В ней говорится о том, что президент - гарант Конституции, прав и свобод человека, принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности и (здесь это самое главное) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. На самом деле многие конституционалисты и юристы называют статью "набором скрытых полномочий президента". В какой-то степени это подтвердил и Конституционный суд Российской Федерации, когда рассматривал известное "чеченское дело" в 1995 году. Он подтвердил право на эти "скрытые полномочия"» потому что статья 80 говорит об этом в достаточно общей форме.
Как обеспечивается согласованное функционирование? Глава государства может применять координирующие полномочия и в отношении органов исполнительной власти. Я хочу подчеркнуть это: у нас нет отдельной ветви власти - президентская власть, и поэтому мало кто может понять, к какой власти, собственно, относится президент. Вроде он глава государства, и не вроде, а так и есть. Но можем ли мы сказать, что он не глава исполнительной власти в целом? Де-факто он, в том числе фактически, и глава исполнительной власти. Получается, что в указе "О полномочных представителях" президент фактически делегировал на соответствующий региональный уровень свои собственные полномочия. Он не превысил своих полномочий. Мне может нравиться или не нравиться эта идея, но я должен быть объективным. Я говорю это не потому, что я защищаю или не защищаю президента, но такова объективная реальность.
Что еще говорит в обоснование этого права президента? Статья 71 (это исключительные полномочия), где говорится об установлении системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и формировании федеральных органов государственной власти. То есть президент использовал исключительное право Российской Федерации, устанавливая где и как располагаются федеральные структуры, установить их территориальную юрисдикцию.
Возникает вопрос: а как быть с судами, прокуратурой, федеральной и налоговой полицией и даже с федеральной службой безопасности, т.к. в совместном ведении находятся кадры судебных и правоохранительных органов? В статье 129 говорится, что прокуроры субъектов Федерации назначаются генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. Во-первых, я должен заметить сразу, что тут налицо внутреннее противоречие в самой Конституции, потому что если это исключительное право (допустим, формирование федеральных органов), то зачем нужно согласование? Это логическое противоречие. Во-вторых, это правило предусмотрено для случаев существования судов и прокуратур субъектов. Сейчас, кстати, так и осталось. Но ничто не мешает президенту изъять такое деление судов, прокуратур и т.д. Правда, этому сейчас пока мешают законы о судебной системе и о прокуратуре, но, тем не менее, можно, не меняя Конституцию, изменить законодательство, чтобы у нас не было вообще понятий "прокурор субъекта Федерации", "суд субъекта Федерации". У нас могут быть окружные суды и окружные прокуратуры, и этого не надо тогда и согласовывать, это правило предусмотрено на случай существования прокуроров субъектов Федерации.
Наконец, должны ли руководители территориальных органов исполнительных федеральных органов подчиняться полномочным представителям? Еще раз повторю: указом представителям предоставлены координационные, кадровые и другие полномочия, то есть все те полномочия, которыми обладает сам президент. Можно спорить о правовых основах слияния таких президентских служащих с исполнительными структурами, но такова наша Конституция. И в данном случае Конституции эти идеи округов и представителей президента в округах никак не противоречат, потому что, согласно нашей Конституции (еще раз поясню, что президент де-факто глава исполнительной власти) президент назначает председателя правительства и министров, некоторые министры непосредственно ему подчинены, он имеет право председательствовать на заседаниях кабинета министров, он отправляет правительство в отставку, он вправе отменять постановления и распоряжения правительства. Так же как американский президент де-юре является главой исполнительной власти, но де-факто (и сами американцы это признают) он является главой государства. У нас, наоборот, де-юре президент глава государства, но де-факто он еще и глава исполнительной власти.
Поэтому, мне кажется, не стоит нам долго обсуждать вопрос о правомочности создания округов и создания в них полномочных представителей президента. Нам все-таки целесообразнее вести речь о целесообразности, естественности этого института. Мы уже говорили, что вызван он все-таки уровнем правового сознания, уровнем правовой системы (об этом Юрий Михайлович Лужков говорил на рабочей группе). Это известно давно. Это полная путаница в разграничении полномочий между субъектами и Центром. Но я не думаю, что плодотворна будет дискуссия о правомочности. Лично для меня здесь вопросов нет как для юриста. Правомочно было это создание.
Вот на этом я бы закончил свой доклад.

Л.ПОЛУЯН
Вы считаете полномочным само создание федеральных округов. А считаете ли вы полномочным наделение полномочных представителей теми полномочиями, в той сфере компетенции, которая дана в Указе Президента? Кстати, согласитесь, что это далеко не одно и то же.

М.А.КРАСНОВ
Не одно и то же, согласен. Я попытался эту мысль тоже обозначить: Президент вправе наделять своих представителей теми полномочиями или, во всяком случае, многими из тех полномочий, которыми обладает он сам. Но заметьте, что он не наделяет своих представителей юрисдикционными полномочиями, то есть правом «карать и миловать», условно говоря. Он наделяет их такими "псевдополномочиями," полуполномочиями - координировать действия. Представим себе некую структуру ФСБ в какой-то области, и этот представитель ФСБ не хочет подчиняться полномочному представителю. Формально этот представитель ничего с ним сделать не может, и Президент и не дает ему таких полномочий. Но, естественно, и сами руководители исполнительных федеральных органов понимают, что полномочный представитель может официально или неофициально сказать президенту, что это должностное лицо не желает подчиняться его координирующей функции, и ясно, что должностная судьба этого должностного лица уже предрешена. Речь идет только о таких функциях.

М.А.ДИАНОВ
Сначала реплика. Из того, что вы сказали, мне все очень напоминает то, как Айзек Азимов сначала придумал закон робототехники, а потом написал массу романов как их нарушить. У нас в Конституции получается что-то похожее: мы ее сначала придумали, а теперь различными способами пытаемся ее нарушить. На самом деле здесь вопрос более серьезный - это взаимоотношения представителей президента и правительства, а скорее юридические аспекты этого вопроса.

М.А.КРАСНОВ
Давайте уточним: представителей президента и правительства, в каком смысле "правительства"?

М.А.ДИАНОВ
В смысле полномочий правительства, кто кому дает, назовем это "рекомендациями" в вашей терминологии.

М.А.КРАСНОВ
Вы знаете, как бы мы ни хотели иного, но здесь (я же опираюсь опять на Указ Президента о полномочных представителях) этот вопрос никаким образом не затрагивается. Я еще раз хочу повторить: правового механизма нет.

М.А.ДИАНОВ
Я, собственно, это и спрашивал: то есть, это мы сначала придумали схему, а потом начинаем ее обходить, ведь так?

М.А.КРАСНОВ
Да, но на самом деле мы должны понимать первопричину. Федеральные органы на местах во многом подчинены губернаторам и президентам республик. Так вот, чтобы вырвать их оттуда, была придумана именно такая схема. Удастся или нет это сделать, посмотрим. Последние события, кстати, на Дальнем Востоке - это момент истины для полномочных представителей.

Т.А.ШТУКИНА
Извините, у меня тоже реплика Максиму Анатольевичу. В данной ситуации задача представителей Президента совершенно нового характера. И поэтому вопрос о трансферте, тем более для отдельного субъекта, в принципе, не стоит. Есть постановление правительства, которое определило поведение своих министерств и ведомств и приведении их в соответствие. Кстати, многие из них сделали это крайне плохо с точки зрения представителей президента, в частности, силовые структуры. Они определили управление, которое по статусу гораздо ниже соседних управлений, которые занимаются иными вопросами. Это сильно задело представителей президента. Так что в этом аспекте у нас как бы еще поле не паханное проблем. А если мы будем говорить о трансфертах для субъектов? А тот правовой нигилизм, который в субъектах творится? Вот эти вопросы надо ставить во главу угла, причем, мы сейчас говорим о самых приоритетных: об уставах, о нормативных актах, которые регламентируют основные вопросы. А то, что связано с акцизными вещами и прочее - их сотни. (Реплика: я-то думал, что это юридические вещи). А юридически здесь все очень четко. Михаил Александрович очень хорошо все это классифицировал.

М.И.ВИЛЬЧЕК
Можно реплику? Действительно, случаи такие есть, когда полномочные представители дают предложения по очень частным экономическим вопросам. То есть эти предложения непосредственно к Касьянову не попадают. Они идут на проработку в администрацию президента, тщательно прорабатываются, делается заключение. И есть случаи, когда вынуждены сказать, что, при всем нашем уважении, вот этот вопрос не может пройти. Это одна реплика.

В.А.КОРЕЦКИЙ
А насколько введение института полпредов ограничивает правовые возможности руководителей субъектов Федерации и в частности тех, которые имеют договора с федеральными структурами, и тех, у которых их нет? Тут еще один узел, из которого надо выруливать юридически.

М.А.КРАСНОВ
Я считаю, что с правовой точки зрения (она, может быть, не очень жизненна, но я беру сугубо правовую точку зрения) никаким образом не влияет, никаким образом не ущемляет. С жизненной точки зрения - конечно же, сама фигура, которая сидит, особенно в том регионе, в каком сидит его аппарат, это является раздражающим фактором. Но с правовой точки зрения (это мое убеждение) ни на йоту не повлияло на властные полномочия губернатора. Это просто для него новый "глаз" за ним, и в этом смысле «полномочные представители» - это положительное явление. В этом смысле губернатор ущемлен, потому что вместо тех, которые должны были бы смотреть, -федеральная прокуратура, ФСБ, МВД, но не смотрят, появился "глаз", который специально предназначен для того, чтобы смотреть. Плюс закон о праве отстранения губернатора от должности - это немного в правовом смысле его ущемляет. Но это не связано непосредственно с полномочным представителем. А сами полномочные представители никаким образом не повлияли на правовое положение губернаторов. На жизненное положение повлияли.

В.А.КИРПИЧНИКОВ
Я бы добавил: это хорошо заметно по реакции самих губернаторов. После всплеска эмоций вначале, когда они поняли, что, вообще говоря, для них ничего не изменилось, они сразу же успокоились и стали налаживать отношения.

М.А.КРАСНОВ
Да, естественно, и законодательно надо же из этого исходить - что нельзя людей переделать. Коммунисты пытались, и это их глубочайшая ошибка. Нельзя людей переделать. Надо исходить из того, что есть.

В.А.КИРПИЧНИКОВ
Это отдельный вопрос. Они почти все бессрочны.

М.А.КРАСНОВ
Но это другая тема, это очень большая тема.

В.А.КОРЕЦКИЙ
Я имел в виду, что заключением договоров этими самыми главами субъектов - они себе тоже отстраивали некую правовую возможность, перераспределяя в свою пользу некоторые полномочия и возможности. А введение полномочных представителей здесь как бы вторгается и в эту сферу и естественным образом может ставиться под сомнение само существование договоров.

М.А.КРАСНОВ
Я, честно говоря, не вижу того, что они вклиниваются в договорную практику, другое дело, что я-то считаю ее вынужденной, отрицательной, и действительно, вы правы, иногда в этих договорах содержатся просто антиконституционные. Но я, честно говоря, Валерий Александрович, не вижу, как полномочный представитель может повлиять на эту практику.

В.А.КОРЕЦКИЙ
Поставить вопрос о прекращении действия договора.

М.А.КРАСНОВ
Это он может. Предложить может.

В.А.КИРПИЧНИКОВ
Если можно, два слова. Это входит в обязанности полномочного представителя - приведение в соответствие нормативной базы, включая и договорный процесс. Но по жизни, как сказал Михаил Александрович, у нас договоры со многими республиками-субъектами грубо нарушают Конституцию России, но этим органом никогда не применялись. Есть они вроде бы есть, но про них забывают. На самом деле, реальными механизмами получения тех иди иных преференций были соглашения, которые шли в развитии договорного процесса. Вот эти соглашения - это сфера взаимоотношений органов исполнительной власти федерального и регионального уровня. И сейчас она последние два года приводится в соответствие, и собственно ей и нужно уделить главное внимание, а договорной - его можно через полпредов постепенно похоронить. Соглашение же об исполнении части функций - это очень перспективное и правильное направление.

М.А.КРАСНОВ
Почему через полпредов? Мне это непонятно.

В.А.КИРПИЧНИКОВ
Нет, как один из механизмов. Пожалуйста, можете через Минюст, через прокуратуру, через непосредственное решение Госдумы - что угодно.

М.И.ВИЛЬЧЕК
Два слова можно добавить? Ситуация с договорами, действительно, настолько запутанная и тупиковая. Полпреды здесь имеют только половинчатое отношение. Вот сейчас они сами заявили, что, приведя в порядок законодательство и прочие нормативные акты, они займутся договорами и соглашениями. В какой мере им это удастся - жизнь покажет. Займутся - слава богу, потому что там действительно авгиевы конюшни, начиная о того, что в нашем славном государстве на сегодня нет даже регистра тех соглашений, о которых упоминал Валерий Александрович. То есть, попросту говоря, никто толком не знает, сколько их, какие они и что. (В.А.Кирпичников: 46 договоров). Нет, это пакетов, а сколько там дополнительных соглашений с правительством - один бог знает.
То есть, ситуация с ними своеобразная, по закону, который принят год назад, межправительственные соглашения в таком виде, как они существуют, права на существование просто не имеют. То есть закон такой вид документа юридического отменил. Срок ему еще, стало быть, два года, то есть, через два года они становятся вроде бы незаконными. И что с ними делать, (я не договора имею в виду, а взаимные соглашения) неизвестно. То есть, в соответствии с законом о разграничении полномочий, содержание этих соглашений должно уйти в содержание договора как такового. Договор, если он сохраняется, должен превратиться в огромный том и подписываться Президентом. А предмет межправительственных соглашений определен очень узко: только взаимная передача полномочий. То есть, там куча коллизий возникнет.
Во-первых, такого рода соглашения на передачу могут, в соответствии с таким законом, заключены быть только тогда, когда в федеральном законе есть прямое указание на допустимость такой передачи. Скажем, предмет совместного ведения - общие вопросы образования. Есть федеральный закон об образовании, но там нет указания, что можно передавать полномочия. Всё - путь пока закрыт, то есть, надо вносить поправки в федеральный закон, а только потом можно делать такого рода соглашения. Больше года прошло, никто не "почесался", и я подозреваю, что пройдет еще полтора года, срок истечет, и мы будем в той же самой ситуации, в которой находимся сейчас. Так что ситуация, действительно, такая, я бы сказал почти патовая. Потому что не занимались, а не занимаются, потому что никак не определят, что с этим делать.
Нужно попытаться разграничить в рабочем порядке, затем систематизировать и там, где будут выявлены какие-то общие моменты вот в этом разграничении, их постепенно перетаскивать в федеральное законодательство. Пока работа по анализу и обобщению и переносу в федеральное законодательство тоже не начиналась. И вот я не случайно на прошлом заседании рабочей группы задавал вопросы по договорному процессу. К договорам как к юридическим документам можно относиться по-разному. Я тоже считаю, что это нонсенс и этого быть не должно, как, впрочем, и совместной компетенции. Мне не понятно как это может быть. Но как инструмент доработки законодательства, договорной процесс, он неизбежен, и не договора, а договорной процесс для выработки согласованных договоренностей. И вот механизмы договорного процесса, которые уже были запущены, грех их было останавливать. Вот сейчас опять никак не решат, возобновлять работу комиссии или нет. То есть, проблем по договорам действительно много, на мой взгляд.

В.А.КИРПИЧНИКОВ
Надо провести круглый стол на эту тему и мы беремся подготовить соответствующий доклад, тем более Совбез планирует не то в январе, не то в ближайшие месяцы первого квартала рассмотреть этот вопрос предметно в одной из комиссий.

А.В.РЯБОВ
Спасибо. Ну что ж, я думаю, последний вопрос в части, касающийся Михаила Александровича. Я хотел бы просто узнать его мнение как профессионального юриста в связи с возникшей, правда, достаточно вялой, дискуссией на страницах печати о последнем положении, подписанном президентом о главах территориальных управлений администраций. В нем некоторыми специалистами, экспертами высказывается предположение, что в правовом смысле это положение ограничивает возможности полпреда. Другая крайняя позиция как раз выстраивает эту самую административную вертикаль, ради которой этот институт и задумывался. Вот, в принципе, опять-таки я обращаюсь к правовой оценке заложенных в этом положении возможностей, что касается полпредства, что вы можете сказать?

М.А. КРАСНОВ
Вы знаете, мне стыдно сказать, но я не читал этого нового Положения, поэтому я ничего не могу сказать - анализ не провел. Но я, зная немножечко "кухню", не читая этого Положения, могу сказать, что с правовой точки зрения там наверняка ничего страшного нет. И знаю, с другой стороны, что аналитики и журналисты очень часто видят то, что бы они хотели видеть, а не то, что есть на самом деле. Вот так бы я прокомментировал.

М.И.ВИЛЬЧЕК
Можно я прокомментирую? Поскольку Положение о нашем аппарате. Действительно, два момента в этом Положении вызвали такую обостренную реакцию и прессы, и (не буду этого скрывать) полномочных представителей, и на последней встрече с президентом эту тему они уже обсуждали.
Первое, - это положение о том, что главные территориальные управления координируют работу полномочных представителей, и второе, что оно обеспечивает им взаимодействие с президентом – т.е. посредник. Получается, что вроде бы покусились на непосредственные контакты их с президентом. Вот Михаил Александрович об этом уже говорил, - это опять же вопрос толкования, то есть обеспечения взаимодействия с президентом. Это очень широкий круг вопросов, который никто не исключает и не собирается исключать, да и невозможно исключить в данной ситуации прямые контакты с президентом. Таким образом, даже по формальным признакам организация вот таких встреч с президентом - это тоже обеспечение, организационно-технические функции которого кто-то должен выполнять. Так что никто не покушается здесь на их роль. Ответил?

А.В.РЯБОВ
Спасибо.

М.А.КРАСНОВ
Тогда я спрошу, а, действительно, чем это вызвано было? В действительности же теруправления все равно обеспечивают без этого Положения.

М.И.ВИЛЬЧЕК
Вызвано это тем, что есть реорганизованное управление, и, соответственно, новое Положение. И всё, - то есть чистое совпадение.

А.В.РЯБОВ
Нет, просто мне кажется, что сам вопрос возник, в первую очередь, потому, что поскольку сама идея в каком-то смысле ассоциируется с "ручным управлением", значит в рамках этого "ручного управления" тут же создается институт, который саму идею "ручного управления" не отменяет, а, по крайней мере, мягко так "задвигает". Видимо, вот этим была вызвана такая неожиданная реакция.

М.И.ВИЛЬЧЕК
Отчасти такая функция некоторого надзора является новым институтом. И, действительно, предсказать в каком направлении будут разворачиваться события, - очень сложно. Иными словами, назначили губернаторов, но кто-то еще должен присматривать и за губернаторами. То есть, отчасти, наверное, такая функция есть и от этого никуда не деться. Это тоже надо смотреть. Это обычный, нормальный рутинный процесс, то есть никакого туг ущемления нет.

А.В.РЯБОВ
Спасибо. Ну что же, переходим к третьей - к экономической части нашего семинара. По-видимому, она может вызвать не менее бурную реакцию, связанную с тем, как встраивается этот институт в регулирование экономических отношений. Я с удовольствием предоставляю слово Владимиру Ивановичу Филатову - главному инспектору Инспекции сводного контроля Счетной палаты Российской Федерации, который долгое время занимался этой проблематикой.

В.И.ФИЛАТОВ
Полная версия доклада здесь

М.А.ДИАНОВ
Это базовый вопрос: наделять или не наделять дополнительными экономическими полномочиями вдобавок к Указу? Я, честна говоря, это не очень понял.

В.И.ФИЛАТОВ
Не наделять.

М.А.ДИАНОВ
Тогда нельзя ли это сделать другим способом, потому что взаимоотношения правительства и представителей президента сейчас очень непонятны. А если они одновременно будут и представителями президента, и представителями правительства? Такая схема не рассматривалась? Понятно, что в юридическом плане это вроде бы исполнительная власть, а вроде бы и нет. А вот здесь они будут чисто исполнительной властью, потому что все равно им придется заниматься финансовыми вопросами. Даже контрольные функции предусматривают это. Даже в координации региональных программ тоже финансовый блок обязательно будет присутствовать и предбюджетная подготовка.

В.И.ФИЛАТОВ
Совершенно верно. Понимаете, поскольку здесь уже говорили о положении, соответственно и у них оно будет двойное. Наверное, юридически это можно сделать, но надо понимать: а) целесообразность что-то улучшить; б) реальную возможность улучшения, - потому что подписать указ можно, но к чему это приведет? Смогут ли эти наместники эффективно выполнять эти функции. Если не смогут, если начнется провал, то последствия будут не только в экономике, но и в политике. То есть политический аспект будет негативным. Поэтому моя точка зрения такая. Пока не готовы, то и не надо этого делать.

М.А.КРАСНОВ
Владимир Иванович, а как вы относитесь к тому, что ведь фактически мы пришли к выводу, что полномочные представители вообще-то властными полномочиями не обладают. В принципе это тот же феномен, что и действующий в отношении президента. Почему он не действовал в отношении Ельцина на последнем сроке?
Потому что общая такая легитимность упала вместе с рейтингом, а здесь отношения выстраиваются только по причине мощной поддержки народом президента. Поэтому как вы смотрите на то, чтобы все-таки наделить полномочных представителей? Вы говорите, что не надо экономических функций. Сейчас я не беру юридическую сторону, но как это сделать, как наделить их хотя бы правом самим распределять трансферты по своему округу? Ну, это завиральная идея, я понимаю, и тем не менее.

М.И.ВИЛЬЧЕК
Почему завиральная? Это функция французского префекта - реальная функция реального должностного лица.

М.А.КРАСНОВ
Я сейчас не беру юридическую сторону, но в принципе это полезно, и если полезно, то для кого полезно?

В И. ФИЛАТОВ
Я бы создал Окружное управление Минфина, которое бы выполняло эту функцию. (А лицо при возникновении коллизий?) Понимаете, как у президента, так и у него должна быть главная функция - какая? Всё идет хорошо? Я всё знаю, я смотрю: всё идет хорошо. Возникает коллизия. Это идет окружной зональный трансферт. Трансферт считается по каждому субъекту Федерации вполне конкретно. Как окружной начальник, начинаем менять эту технологию и т.п.? Это неправильно. Присматривать за тем, что дошли (или не дошли) трансферты? Он может это делать через отделение ЦБ, через казначейство. В принципе, он должен быть в курсе этого дела. По моему ощущению, если окружной начальник будет в курсе дела и сможет вовремя проинформировать президента, это правильно, потому что там есть свои отношения. Если они это начнут эффективно отрабатывать и, по возможности, снимать противоречия внутри регионов даже между законодательной и исполнительной властью.

В.А.КИРПИЧНИКОВ
Можно мне воспользоваться своим правом выступить в дискуссии, а потом вернуться к вопросам?
У нас в Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики есть свой взгляд на то, чем могли бы помочь Полномочные представители Президента России правительственным структурам по повышению эффективности исполнительной системы власти. Материал передаю всем участникам семинара.
Теперь непосредственно о функциях Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Дискуссия последних минут говорит о том, что начали делить текущие функции управления в государстве: трансферты, участие в экономической деятельности и т.д. На самом деле, этот вопрос содержит три компоненты: правовую, политическую и экономическую. Мы предлагаем рассмотреть роль Полномочных представителей Президента в каждой из этих компонент. Предложения, которые нами разработаны в этой связи, изложены в представленных всем присутствующим материалах. Поэтому, я бы хотел сказать о другом.
Михаил Александрович в своем выступлении затронул одну очень важную мысль: кто у нас Президент? Глава государства или он все-таки ближе к исполнительной власти?
Действительно, настоящее положение Президента России определяет его близость к исполнительной власти. В связи с этим, Президент в России фактически несет ответственность за все то, что «недоделало» Правительство. Это неправильная ситуация. Президент – это глава государства. Поэтому должно появиться ответственное Правительство. Что такое "ответственное Правительство" - это тема отдельной дискуссии, затрагивающей вопросы формирования кабинетного принципа, поднятие статуса министра и т.д., обсуждение этих вопросов и принятие взвешенных решений по ним необходимо. Тогда у нас появляется одна очень важная, принципиальная и законченная вещь: Президент становится высшей политической властью.
Его представители, личные представители Президента - это политическая власть. Что делает политическая власть? Она определяет основные направления действий Правительства, других структур, то есть стратегию развития государства и механизмы решения социальных проблем в стране. Функции Полномочного представителя Президента России при этом определяются как политические.
В этой ситуации Полномочный представитель Президента Российской Федерации не может возглавлять коллегию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Это абсурд, который сегодня происходит, но которого не должно быть.
Однако чрезвычайно важно, чтобы действия полномочного представителя были скоординированы с представительствами, с территориальными органами федеральных министерств. Безусловно, у Полномочного представителя Президента Российской Федерации функции политические и его контроль за деятельностью Правительства на местах чрезвычайно важен. Спектр его функций чрезвычайно обширный.
Андрей Анатольевич говорил в своем докладе о том, что появлялись в России генерал-губернаторы в "плохие" времена разбалансированности власти. Сегодня у нас власть разбалансирована, и не только в сфере законодательства. Привести в соответствие региональное законодательное поле не удастся до тех пор, пока не выровняем собственное федеральное законодательное поле. То есть, проблема формирования в России единого правового пространства является комплексной и процесс ее решения должен быть встречным.
Более того, региональное законодательство по многим направлениям ушло вперед федерального и нужно пользоваться хорошими примерами правоприменительной практики, опережающими федеральное законодательство нормами. То есть, еще раз уточню - это задача всегда комплексная. Не бывает так, что до первого января возможно «что-то к чему-то привести», если невозможно этого сделать в принципе. (Приведешь региональный закон в соответствие одному федеральному закону, будешь противоречить другому). Это одна проблема.
Есть и другая. Те же межбюджетные отношения. Сейчас в замерзающем Приморске ищут ответственных и кто виноват в сложившейся ситуации. На самом деле виноваты очень многие из тех, кто участвовал в реформах, начиная с периода конца 1991 - начала 1992 гг. Это запущенная проблема. Многие расходные статьи социальной сферы годами «сбрасывались» на муниципальный уровень без соответствующего финансирования. Всему есть предел. Нарыв стал вскрываться. К названной здесь части "проколов" губернатора Приморского края, я хотел бы добавить еще и то, что мэр одного из городов был к нему всегда в оппозиции, а мэр другого города был его конкурентом на последних выборах губернских. Этот фактор там, на той территории, играет гигантское значение: кому даются деньги, кому не даются.
Из всего сказанного вытекает, что функции Полномочного представителя Президента Российской Федерации чисто политические сегодня. У нас есть политическая система государственного устройства, заложенная в Конституции. На практике она сейчас переломана. Во-первых, субъекты Российской Федерации, удушив финансово-экономические муниципальные образования, «посоздавали» на большей части территории России унитарные модели управления с практически полностью законченным контуром управления самостоятельного государства. Причем, если бы они правили. На самом-то деле правят даже не они. Вы можете посмотреть по проценту газификации и узнаете, кто правит.
Запущенные межбюджетные отношения привели к долгосрочной зависимости власти от вертикально интегрированных компаний, обеспечивающих энергоресурсами. Причем, в полной политической зависимости. Вертикально интегрированные компании на половине Российской Федерации формируют власть. Не власть регулирует монополии, являясь априори единственным противовесом, а монополии формируют удобную для себя власть и действуют, в том числе с помощью газовой задвижки. А дальше процесс легко предсказывается. Какой-то момент отрасль действительно развивается, но потом наступает, общая, всеобщая деградация. Так вот такая переломанная политическая ситуация должна быть главной заботой полпредов политического руководителя - Президента Российской Федерации.
Есть на сегодняшний день по крайней мере еще два серьезных обстоятельства, усложняющих работу Полночных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Андрей Анатольевич тоже правильно сказал, что полпреды прекращали свое существование в России, когда выстраивалась достаточно эффективная линейная власть в государстве. Линейная! То есть, выстраивались отраслевые вертикали, к которым мы привыкли за много десятилетий жизни в Советском Союзе. И, действительно, Полномочный представитель Президента может помочь выстроить эффективно отраслевую вертикаль. Но по нашей-то государственной модели нам не нужна отраслевая вертикаль, нам нужно четкое распределение функций, полномочий, ресурсов, ответственности по трем конституционно заложенным уровням власти. Нужно сейчас выстраивать не вертикаль унитарного государства, а развивать и добиваться реализации конституционных принципов, то есть у нынешних полпредов задачи заметно сложнее, чем в прошлом у генерал-губернаторов.
Еще одно объективное обстоятельство. Если мы на федеральном уровне не заложим четкую программу действий, не обозначим конкретных задач действий Полномочных представителей Президента, то хотите вы этого или не хотите, они пойдут в экономику...
Когда я слушаю по радио, что один из Полномочных представителей поехал в такую-то территорию для изучения перспектив геологоразведочных работ, я сижу и думаю: «Зачем»? Когда приходит через Правительство поручение рассмотреть намерение такого-то полпреда сформировать комплексную программу социально-экономического развития в масштабах федерального уровня, опять возникает вопрос: «Зачем»?
В этой связи выступает еще один крупный политический вопрос: что такое Федерация, что такое экономика федеральная, экономика в федеративном государстве? У нас в России на ранней стадии реформ федеральный Центр отстранился от инфраструктурного развития единого экономического пространства в 1992-1993 годах из расчета, что уход государства из экономики поднимет ее на исключительно рыночных отношениях. Субъекты вынуждены были подхватывать многие макроэкономические вопросы и брать их на себя. На самом деле вопросы макроэкономического развития не должны входить в структуру федеративных отношений и как только мы отсюда их выведем и подведем эти вопросы под функции ответственного Правительства, мы ту опасность, что политики будут вмешиваться в чисто экономические вопросы, во многом избежим.
Кроме того, если будет задан четкий спектр задач действий полномочных представителей (это очень сложно сделать), мы избежим их объективного стремления к получению властных рычагов, властных полномочий. А мы это уже почувствовали по кадровой политике. Уже много месяцев не можем согласовать кадровые назначения в территориальном органе. Мы работаем с исполняющими обязанности. Причем по ряду фамилий они иногда действительно очень правильно и четко подсказывают, что вы выбрали не того кандидата (у нас их 85!), но в большинстве случаев идет просто затяжка. Мы на протяжении трех месяцев не можем подучить ответа ни на одну представленную фамилию из двух федеральных округов! Вообще без комментариев. То есть, сейчас уже началась натяжка каких-то полномочий (по крайней мере, по кадрам) уже на себя. То же самое пойдет в экономике.
Таким образом, я бы хотел предложить расширить круг обсуждения. От текущих проблем перейти к стратегическим или долгосрочным задачам, к нашим политическим задачам.
Спасибо.

А.В.РЯБОВ
Спасибо, Валерий Александрович за взвешенное выступление. Я думаю, что наш семинар-то сегодня - это первое движение на ощупь в этом направлении. Думаю, что в дальнейшем мы, естественно, ко многим вопросам вернемся.
Мы вообще движемся к концу, поскольку времени у нас осталось немного, у нас еще есть некоторые участники, которые хотели бы, наверное, выступить и которым есть что сказать.
Пожалуйста, Алексей Станиславович.

А.С.АВТОНОМОВ
Я бы хотел выступить в том же ключе и сказать о том, что, в конечном счете, полномочные представители президента - это как бы Альтер-Эго президента в округе. То, как мы определим стратегически положение президента в нашей системе государственных органов, от этого будет зависеть положение его полномочных представителей. И в этом отношении, конечно, эти два вопроса тесно взаимосвязаны, и мне разделять их не хотелось бы.
Что касается ответственного правительства, то, по-моему, в сентябре 1915 года Дума поставила вопрос об ответственном министерстве, и с тех пор ее не собирали в течение более чем года, и только накануне революции опять созвали. Не очень у нас любят ответственные министерства, и это, может быть, единственное препятствие для его создания, хотя на сегодняшний день другого пути для того, чтобы государство заняло достойное место в регулировании макроэкономических показателей, я думаю, нет.
Здесь уже говорили о том, что, по сути деда, уход государства из экономики во многом предопределил те проблемы, которые мы сейчас решаем, потому что на самом деле ведь задача была не просто уйти из экономики (уйти проще всего), а как изменить роль государства в экономике в условиях рыночных отношений. У нас же пока получается так: либо управление диктует производителю, что и как ему делать, либо он вообще ничем не занимается. Другого пути я пока не вижу. Если уход подразумевается, то он уходит полностью. Если он возвращается, то он начинает давать ему кучу указаний - какой кран открыть, в какой момент, по каким ценам и прочее.
Мне не хотелось бы далеко забредать в эти дебри, потому что это совершенно отдельная большая проблема. Мне хотелось бы остановиться на роли главы государства. Главы государства занимают самое разнообразные положение в других странах. У нас по конституции, поскольку у нас Конституция наделяет президента двойственными полномочиями. С одной стороны, он глава государства и стратег. С другой стороны, он, так или иначе, все равно будет выходить на исполнительную власть, и в этом отношении как раз не случайно, что мы взяли французскую модель. Мне кажется, французская модель исторически во многом была предопределена тем, что там в свое время проживал Бенджамин Франклин, который делил власть на гораздо большее количество ветвей, чем у нас принято. И одной из ветвей власти там была королевская координирующая ветвь власти, которая была реализована в Конституции 1830 года. Затем ряд европейских стран, кстати, это подхватил, где как раз король перестал относиться ни к одной из ветвей власти. Это совершенно отдельная ветвь, с совершенно отдельными присущими ему полномочиями. Я не знаю, надо ли нам сейчас менять Конституцию, переписывать разделение на ветви власти, но то, что нам нужна концепция президентской власти, определение места, которое она занимает в разделении властей, в этом у меня никакого сомнения нет. Иначе до бесконечности президент у нас будет заниматься чем угодно, кроме своих прямых обязанностей и все время будет так же, как полномочный представитель выезжает в регионы и выяснять, какого руководителя какого-нибудь территориального органа надо снимать с работы или нет, хорошо ли он работает или плохо. Это совсем не его дело и не его задача.
Что касается экономических функций, то здесь я абсолютно согласен, что наделять полномочного представителя президента экономическими функциями нельзя, опять-таки именно по той же причине, по какой и президента надо сделать несколько свободным от экономической текучки, полностью передав это правительству.
Здесь прозвучал некоторый скепсис по поводу ассоциаций экономического взаимодействия. Да, сейчас они в загоне. Они, правда, не совсем общественные объединения. Они считаются некоммерческими организациями, но некоммерческие организации так же по Гражданскому кодексу создаются в том числе и для решения управленческих задач. Скажем, Управление делами Президента, если я не ошибаюсь, по статусу тоже некоммерческая организация. Это не мешает ему заниматься вполне конкретными делами. Аппарат Правительства некоммерческая организация, муниципалитеты у нас многие тоже некоммерческие организации, но это не мешает им заниматься управленческими делами.
Чего не хватает в законе об ассоциациях, чего я ждал и не увидел там, - это то, что, например, субъекты могли бы передавать какие-то свои управленческие функции, допустим, в ведение ассоциаций - добровольно, по их решению, по их согласию. Вот если бы это случилось, - тогда, возможно, ассоциации могли бы заработать. На сегодняшний день так, как их статус определяет закон, это действительно пустое образование, и мне не совсем понятно, как они могут справляться с этими задачами. Хотя у них есть другой компонент. Поскольку они отроятся "снизу", исходя как раз из социально-экономических интересов самих субъектов по взаимодействию и отстраиванию кооперации между субъектами и т.д., они бы могли такую роль сыграть. И в отношении как раз этих ассоциаций, я думаю, они могли бы для себя разработать какие-то и социально-экономические программы.
Может или не может полномочный представитель координировать деятельность органов? Мне кажется, совершенно справедливо, и я хотел бы присоединиться к этому мнению, что, наверное, он не должен быть местным премьер-министром, но он должен в то же время заниматься координацией. Для этого ему не нужны особые властные полномочия. Он должен отслеживать, насколько эффективно работает вертикаль, и бороться с тем, в чем погрязла советская система. Действительно, вертикальные отношения, вертикальное управление, линейное управление вроде было наработано хорошо, но чего у нас всегда не хватало и что уже стало притчей во языцех, по крайней мере, в 70-80-е годы? Это ведомственный подход к решению многих проблем. Комплексно регионами мало кто занимался. То есть мы должны были заниматься регионами, но по сути дела, поскольку вся экономика и всё управление были построены строго вертикально, то в конечном счете комплексный подход всегда подменялся ведомственным. Вот попытка с совнархозами - это была попытка как раз от этой ведомственности уйти.
Но проблема, на мой взгляд, как раз связана именно с этим. И сейчас отстраивание хорошего линейного управления не может подменить собой координирующие функции, которыми мог бы заняться именно полномочный представитель. То есть, если его рассматривать как "государево око" - оно смотрит, наблюдает, в нужный момент не властно, но вмешивается и вовремя сообщает президенту о том, что что-то назревает. А если может что-то решить, то путем переговоров между различными ведомствами на местах урегулирует ситуацию. Пока же все связаны между собой только через свои министерства, а министерства-то разобщены. И получается, что есть некие такие "щупальца", которые в общем сходятся в правительстве. Однако правительство решает немножко другие задачи, оно не может заниматься координацией деятельности территориальных подразделений федеральных органов власти на местах. И то же самое - федеральная собственность. Я не знаю, действительно, механизмов распределения трансфертов. Я почему здесь и не удержался и сказал, что префект во Франции вообще занимает немножко другое место, нежели наш полномочный представитель. Он просто представляет государство, отнюдь не просто президента в регионах Франции. И, кроме того, учитывая традиции французской определенной централизации управления, он решает эти задачи. Здесь же, действительно, распределение по субъектам, вмешательство полномочного представителя может только деорганизовать полностью эту процедуру. Другое дело, возникает вопрос, дошли ли деньги до того места, а как они использованы, а было ли целевое использование? Не всегда из Центра это видно.
Однако не всегда можно одной разовой проверкой это увидеть, в то время как, если находится полномочный представитель, у него есть определенный штат работников, он может проводить так называемые "мониторинги", то есть с отслеживанием ситуации. И в этом отношении, может быть, и давать материалы для более целенаправленной проверки и участвовать в этих проверках. Вот такая контролирующая функция, что опять как бы не противоречит, на мой взгляд, его определению как "государево око", наверное, должна быть.
Кроме того, чем, на мой взгляд, до конца не наделены наши полномочные представители, это проблема обеспечения государственной целостности. Мне обидно, что у нас на Дальнем Востоке всех сконцентрировали в одном месте, а Чукотка почти отошла от Федерации. Там нет никаких представителей, по сути дела, ничем она не занимается, население, как показывают средства массовой информации, уже не чувствует себя в составе России. И я бы, честно говоря, полномочного представителя Президента, может, поместил бы не в Хабаровске, где есть свои проблемы, но они как-то решаются, а, может быть, в Анадырь или в Магадан. И не для того, чтобы туда сослать, а для того, чтобы что-то там происходило, что-то бы делалось на пользу. Мне кажется, что как раз это даже очень федеральная проблема. Спасибо, не хочется затягивать время.

А.В.РЯБОВ
Спасибо. Слово имеет Максим Анатольевич Дианов, директор Института региональных проблем.

М.А.ДИАНОВ
Я просто хочу посмотреть на проблему снизу. Ясно, что как у нас президент на своем уровне вынужден заниматься, принимать на себя функции исполнительной власти, точно так же и его представители в округах вынуждены, хотят они или не хотят, будут принимать на себя функции исполнительной власти, функции связи регионов в лице законодательных собраний, правительств, губернаторов и с правительством, и с президентом - ничего с этим сделать невозможно. Для этого и нужны полномочия, но их можно выделить только сверху.
Пока это пытается сделать, по-моему, только Кириенко, ну, может быть, Черкасов. Остальные делают аккуратные, маленькие шажочки, но тем не менее у Кириенко как раз ситуация самая сложная оказалась, потому что он влез в эту запрещенную отрасль - избирательные кампании. Он ведет их во всех субъектах почти, где они идут, пославши туда своих уже представителей, где легально, где нелегально. Причем, представители у него действуют, как правило, не на одного кандидата, а сразу на двух или трех. Поэтому полномочия политические вроде бы даны, но заключаются они в том числе в том, грубо говоря, возбуждать уголовные дела, то есть фактический снимать губернаторов можно или нет? Вопрос. Это не к тому, чтобы обсуждать, это просто так. Например, кто-то первым попытается это сделать другими рычагами, но вот насколько эта штука будет работать, неизвестно и как это будет воспринято в первый раз. Второй момент: а контроль за "генерал-губернаторами", представителями Президента, вообще, кем осуществляется? Прокуратурой, которая должна это делать? Или непосредственно территориальным управлением президента?
Естественно, самое важное, это экономика, и они обязательно влезут в это дело по многим причинам. По региональным программам, даже межокружным взаимоотношениям, с учетом того, что многим не нравится распределение. Мне тоже кое в чем не нравится, например, мне непонятно, почему Волгоградская область попала в Южный, Пермская в Поволжский, а Тюменская в Уральский. Я понимаю, что какие-то соображения, наверное, были, но по многим параметрам ну никак они не должны были туда попасть. Там есть и другие вопросы - деление между Центральным и Северо-Западным. Или почему все три тюменские губернатора просились в Сибирский округ, а Игумнов попросился в Уральский, - тоже не просто так.
Второй блок это возможности, которые у них есть снизу, то есть безотносительно того, какие им полномочия выделены. Это возможности взаимодействия с силовыми структурами на местах. Как они будут осуществляться? Если чисто юридически или политически - не получится, то есть, опять получится ситуация такая: кто кого будет подкармливать. То есть, какими-то возможностями, отношениями и т.д. у представителей президента (если они будут у него). Если эти возможности останутся у губернатора, ничего у них, естественно, не выйдет.
По бюджету. Естественно, опять же влезут, никуда не денутся. Предположим, сначала в рамках рекомендаций, что перераспределение бюджета в округах, не может быть построено так, чтобы они этим делом не занялись. И в зависимости от того, какие отношения сложатся у губернатора с полномочным представителем президента, это все и будет происходить. Я думаю, в российской провинции никуда от этого не деться.
И экономические связи, в том числе и международные. Тут можно несколько примеров привести. Вот Сибирское соглашение очень удачно работало. Они международные дела, европейские, по-моему, передали в Новосибирск, а азиатские – Иркутску. В общем, достаточно успешно работали, то есть, было представительство Иркутское то ли в Пекине, то ли в Шанхае, и оно за все Сибирское соглашение отработало. А новосибирское во Франкфурте, оно на всю Европу, опять же за все Сибирское соглашение работало. Но это лет пять назад было, не знаю, сохранилось это сейчас или нет. Если то же самое будет на этом уровне - это уже получается конфликт с Министерством иностранных дел и с внешними экономическими связями.
Третий момент, наиболее, наверное, важный с точки зрения перспектив: а смогут ли полпреды приручить средства массовой информации? В каждой области сейчас по два-три доренко на телевидении сидят - маленьких только, а когда этих областей 8-15, то это уже 30 доренок, и все "мочат" одного... И это будет, обязательно. Сможет система федеральной власти путем назначения своих представителей независимо от губернатора внедрить, смогут они влезть, встроиться в это дело или не смогут? Опять же, неизвестна перспектива.
Еще один большой вопрос - кадры: кто назначается представителями президента и на какой срок. Я не просто так задавал этот вопрос, потому что это очень важно. Человек должен знать не просто уровень своих полномочий, но и срок этих полномочий, и сколько ему еще осталось или не осталось. И вот эта схема каждые три года представлять себя на продление полномочий на самом деле могла бы быть работающей, но здесь у нас как бы 4-летний президентский цикл есть. И естественно, в избирательную кампанию президентскую эти ребята влезут в обязательном порядке, если это произойдет так, как я сказал.
Ответственность кадровая – тут тоже этот вопрос возник: кто отвечает за неудачное назначение представителя президента. Каким образом? Ну ладно, это не будем обсуждать... Тут говорили про силовиков, а вот взаимоотношения с судебной властью в округах? Мне здесь вообще непонятно, как они будут отстраиваться, но то, что на суды будут давить, это, безусловно. Вопрос только в том, как? То есть появляется лишний фактор давления, потому что понятно, что относятся к ним как к чиновникам высокого ранга, и соответственно, судья должен учитывать, в том числе и в своей личной карьере, эти вещи.
И четвертый, я считаю, важный момент - это потенциальная возможность сепаратизма, о чем тут два или три раза уже говорилось. Они поставлены-то для того, чтобы этот сепаратизм исключить, но я как раз был одним из тех, когда про округа заходила речь, кто говорил о том, что я сильно сомневаюсь, что тенденции сепаратизма в этом случае уменьшатся. Они увеличатся, я так считаю. Но вопрос сложный. Произойдет (и уже происходит) перестройка федеральных ведомств. Ну, железные дороги - там еще не скоро, а вот проблемы не только федеральных ведомств, но естественных монополий тоже возникнут. Они все будут перестраиваться под эту окружную систему. Это у нас займет я не знаю сколько времени, потери будет тоже трудно оценить. Вот "Связьинвест" уже перестраивается. РАО "ЕЭС" реструктуризируется тоже под это дело. Насчет "Газпрома" ничего не знаю. А вот нефтяные компании - они уже делят округа, и это видно по борьбе "Сибнефти" и ЛУКойла, это идет просто открытым текстом: Архан-гельск, Волгоград, Калининград, Пермь, Ненецкий округ - вот оно, место борьбы. Посмотрите газеты - массу удовольствия можно подучить...
И что еще меня смущает в этой системе перестроенной (я про органы контроля говорил)? В принципе, по нашей Конституции органом контроля мог бы быть соответствующий орган законодательной власти соответствующего уровня. Но он, не предусмотрен, его нет и, скорее всего, быть просто не может. Тогда получается, что контроль осуществляется либо по президентской линии, либо по правительственной. То есть где они наступают экономически не туда - их правительство тут же "мочит", если контроль идет только сверху. То есть, по сути дела, они получают достаточно большие полномочия, потому что зависят только от верхней власти.
В общем, в основном это всё. И подводя итог, хочу сказать, что функции у представителя президента, конечно, не координирующие, как об этом было заявлено в документах. Противоречия между юридической частью и, как тут было сказано, "по жизни" - они совершенно разные. Если это не будет приводиться в соответствие, очень быстро это всё свернется.

М.И.ВИЛЬЧЕК
Я чем больше слушаю, тем более жалко мне становится полномочных представителей президента... хотя мне и до этого их было жалко, действительно, они поставлены в очень сложные условия, и ситуации и решения - они объективно эклектичны, и, видимо, на сегодняшний день ничего лучшего просто и не могло быть.
Первое. Даже если внимательно посмотреть, то из всех даже нормативных документов следует, что их функции нечетки. Говорят, нет функции координации. А что это вообще за функция - координация? Кто может ответить на этот вопрос? Как здесь уже было правильно сказано, эта функция существует до тех пор, пока реально не проработано распределение функций на технологическом уровне, на уровне алгоритмическом. Как только проработали – оказывается, этой функции просто нет. Когда каждому ясно, что он делает, координировать нечего. То есть координирующая функция, по моим понятиям, это как на корабле: рявкнул три раза "Боевая тревога!" - и вместо того, чтобы всем разбегаться по местам, вое сбегаются вот за этот стол, начинают совещание и разрабатывают план мероприятий по проведению боевой тревоги... Вот в такой ситуации - да, нужен координатор. А когда есть расписание боевой тревоги и все знают, что им делать, когда там три раза рявкнуло, этой функции нет. Она исчезает. Кстати, и функция контроля в значительной мере тоже. То есть единственная реальная функция, которая у них прописана, это подготовка и представление регулярных докладов, то есть функция информационная. Это реальная функция, она есть всегда. Но это функция, по сути дела, того самого "чиновника по особым поручениям", за которого в свое время приняли Хлестакова. Это ему не в обиду, Хлестаков тут ни при чем. Это чиновник по особым поручениям, то есть действительно "государево око", вот единственная реальная функция, которая на сегодня есть. И, наверное, эта функция нужна. Наверное, эта функция останется в том или ином виде всегда. То есть, действительно, президент каким-то способом и через кого-то должен держать руку на пульсе регионов, должен понимать, что там происходит. Он должен понимать, что там за люди выявляются и проявляются. То есть это остается.
Но на что я бы хотел обратить внимание? Могу ошибаться - поправите. По моим понятиям, в образовании этого института слились (может быть, как-то невольно, подсознательно) попытки решения сразу двух задач: одна – это "государево око", а вторая тянется еще с незапамятных времен - от той самой линейной системы, которую так дружно хвалили сегодня. То есть линейная система всегда существовала не в виде одной линии, а в виде вот этой (было правильно сказано) спущенной вниз на разные уровни кучи щупальцев ведомственных, то есть она всегда была вот в таком виде, и, в общем-то, мало изменилось количество этих "щупальцев". Изменились названия. В принципе технологическая организация - каждый из этих щупальцев - ни в чем принципиально не изменилась, то есть каждый из этих щупальцев или каждая из этих подвертикалей (если разобраться, это видно даже по системе информации) работает в некоей собственной системе координат (она ее сама себе придумала), в собственном информационном поле (она ее сама себе сформировала). А горизонтальных связок между ними не существовало и не существует на сегодня. Это кто-то сказал, что вроде бы правительство должно всё связывать и координировать, но считается, что это вроде бы не его задача. Да задача-то его, только задача делать это не только на самом верхнем уровне, и больше никому эту задачу не повесишь, кроме как правительству.
И вот тут я возвращаюсь к института префекта. Ощущение того, что эти горизонтальные связи нужны, - присутствуется не только у нас. Видимо, у всех, кто начинал это делать, появляется такая необходимость, появляется эта задача. Мы ведь не случайно префекта французского вспомнили. В его защиту скажу несколько слов. Он, по сути деда, на своем уровне - региональный министр внутренних дел. Со всеми полномочиями министра внутренних дел (но только там министерство внутренних дед, как у нас когда-то в России было), но только в пределах округа. И у нас, вообще-то говоря, на уровне ощущений, подспудная мысль о некоем региональном вице-премьере - она, видимо, витает давно. И вот эти попытки совнархозов, еще чего-то, еще каких-то вариантов, все это здесь в этом институте сейчас и сошлось, хотя сошлось опять на уровне отчасти подсознательном.
И не случайно сами полпреды называют себя "полпредами президента", а уже по их действиям видно, что они себя мыслят чем-то вроде этих региональных вице-премьеров. Вот где столкновение происходит. Нервная реакция правительства в этой ситуации вполне понятна и объяснима. И не случайно Касьянов сказал: "Ну тогда мы посадим рядом полномочных представителей правительства". А, может, их и надо посадить рядом? Пусть разберутся, но, по крайней мере, совмещать эти функции в одном лице, видимо, действительно, негоже, ничего хорошего из этого не выйдет, - вот с чем надо определиться. Может быть, два так два, но разберитесь, ребята. То есть, вот эта связка горизонтальная, она должна быть. (Реплика - А если будет представитель правительства, то, может быть, представитель президента и не нужен?). Может быть, и не нужен. Вот я этого не сказал в силу своего должностного положения, но, может быть, и не нужен, во всяком случае, здесь есть над чем подумать. (Л.ПОЛУЯН - Или это должен быть силовой начальник. Реплика, - Не обязательно силовой). И тогда вполне естественно что через префекта не трансферты и субвенции будут проходить, а у него появляется полномочия всучить округу, скажем, просто директиву, всучить бюджет. Если округ его не принял - всё, ребята, и рассуждать нечего, вот вам бюджет, если так ...(Реплика: Это унитарное государство). Подождите, унитарное, это рычаги вмешательства только в том случае, если местные власти не срабатывают как надо. А когда она срабатывает, все нормально, у них есть все права, только делай нормально, вовремя всё. Еще раз, возвращаясь к этой мысли. Вот даже, если пробежать не на уровне задач, а на уровне функций, что тут есть? Они все дублирующие. Даже в вашем докладе, вот они перечислены, они же все дублирующие, это либо функции правительства, либо прокуратуры и т.д. То есть, есть ощущение (это реальная, причем, проблема), что здесь недорабатывает государство: то есть, либо правительство, либо прокуратура, либо еще кто-то недорабатывает, и вот эта попытка заткнуть их и увязать приводит, на мой взгляд, к такому, действительно, критическому решению. Я возвращаюсь к тому, что мне их, действительно, жалко, они в очень сложное сейчас положение поставлены и как дальше из этого будут выруливать, я не очень представляю.
Вот еще один момент, коллеги, я возвращаюсь к самому началу нашего разговора. Вот прозвучал тезис о несовместимости линейной и "островной" системы и потом было много дифирамбов в адрес линейной системы. И здесь, я чувствую, и не только здесь, это постоянно, начиная с Госсовета (я говорю о своих только впечатлениях, о своих ощущениях), слова произносим все одни и те же. Ну, допустим, вот такой термин, на слуху уже в течение полутора лет: "исполнительная вертикаль", или в последний раз Путин сказал: "федеральная исполнительная вертикаль". Что это такое? Вот для начала надо договориться, потому что слова произносят одни и те же, а подразумевают нечто противоположное. И принципиальный вопрос здесь: вот в эту вертикаль кто? Да, мы говорим: только в рамках исключительной компетенции Федерации. Губернаторы, органы исполнительной власти в субъекты Федерации встроены или не встроены? Вот здесь уже прозвучало: да зачем он нужен? Если они встроены, то да, вроде бы и не нужен тогда полномочный, но ведь вертикаль-то может быть построена по-разному. Если говорить - именно федеральная вертикаль. Это вот вам пример, чтобы всем понятно было, вот французы? Где эта вертикаль в рамках исключительной компетенции государства идет сверху донизу, и все функции, без исключения, выполняет только государство: вот округ, его совет и ниже, они никак не встроены. Француз четко знает, что это вопросы государственные и по ним надо идти в префектуру, а вот это вопросы местные и по ним надо идти в совет. У нас в этой вертикали, той, которую вспоминали, она была совсем другой, в ней были выстроены все как в армейской вертикали есть командующий армией, есть командир дивизии, есть ниже и т.д.
Где сейчас место губернаторов и региональных властей? Внутри этой вертикали или рядом, или другая параллельная вертикаль, своя по предметам исключительной компетенции субъектов и отчасти уже функционально на уровне алгоритмов с полномочиями по совместной компетенции? Вот, скажем, Михаил Михайлович Прусак, когда произносит "вертикаль", он имеет в виду первое, он говорит: "Губернаторов назначать, как командиров полков, я буду подчиняться, сверху донизу и мне будет понятно…мне будут командовать, я буду выполнять и буду командовать. Это один подход. Мы о какой вертикали говорим? Такой полпред не нужен, такой региональный вице-премьер или региональный министр внутренних дел не нужен. А когда у нас есть федеральная вертикаль в рамках компетенции федеральной, начиная с какого-то уровня, я уж не говорю о том, что рядом еще третья - местного самоуправления, каждая со своими полномочиями и горизонтальное взаимодействие по предметам совместного ведения, которое у нас никак не разделено по функциям, то тогда, наверное, нужен. Так вот, когда мы говорим о линейной схеме, о вертикали, - о какой вертикали мы говорим? Может, мы договоримся?

А.В.РЯБОВ
Закончилась официальная часть. Вот до последних двух выступлений у меня было намерение сделать что-то вроде заключения, но я в конечном итоге понял, что это сейчас делать бессмысленно и бесполезно, потому что образовалось опять такое количество "белых полян". Поэтому я думаю, что когда мы обработаем стенограмму, подумаем, как это лучше издать: книжкой, стенограммой, отдельными выступлениями или что-то смастерить такое, что удовлетворяло бы интересы и взгляды всех сегодня выступавших, это вопрос будущего. Но в любом случае хочу поблагодарить всех участников за такую интересную, оживленную, неформальную дискуссию и думаю, что, несмотря на то, что ни к каким конкретным рекомендациям и предложениям пока мы вроде бы не пришли, но все-таки понимание каких-то проблемных вещей, по крайней мере, достаточно серьезное.

М.А.ДИАНОВ
Можно я одну завершающую фразу скажу? Я думал, что все-таки будут подводить итоги. Я бы подвел, может быть, одной фразой: вот то, что на ближайшие несколько лет государственное строительство, и именно это новое появившееся звено, будут моментом ключевым, с точки зрения жизни страны, это безусловно. (Реплика: С точки зрения политической жизни?) Да, политической жизни.

А.В.РЯБОВ
Всем спасибо за участие.

 Семинары | «Институт полномочных представителей президента в федеральных округах и реформирование системы государственного управления» | Стенограмма

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх