новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


    Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | январь-июнь 2005 г. № 23 | Региональная политика центра | Назначение губернаторов: итоги и перспективы

Назначение губернаторов: итоги и перспективы

С 1 января вступили в силу поправки к закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ", предусматривающие изменение порядка формирования исполнительной власти в регионах. Теперь глава администрации "наделяется полномочиями" законодательным собранием региона, а его кандидатура – вносится президентом РФ. С января 2005 г. по новой схеме полномочия подтвердили 18 губернаторов. Были произведены 4 отставки. Проблемным оказался процедурный вопрос.

Вначале, в соответствии с установленной процедурой, ключевой инстанцией, готовящей перечень кандидатур, стали полпредства. Но уже к лету переназначение превратилось в хаотичный процесс. Многие главы регионов, руководствуясь политической конъюнктурой, по собственной инициативе ставили перед президентом вопрос о доверии – "рефрэш" легитимности приобрел неуправляемый характер. В результате победила "консервативная" тенденция сохранения статус-кво в регионах. "Скамейка квалифицированных запасных" у центра оказалась слишком короткой, ее не хватало даже для замещения федеральных вакансий.

Спустя полгода федеральная власть оценила негативные последствия такой обходной практики "просьб о доверии". В июне президент подписал указ, который распространяет все формальности назначения1 и на тех губернаторов, которые просят президента оказать им доверие досрочно. Восстановление альтернативности и строгой регламентации подачи заявлений о продлении полномочий должно стать важным шагом к оздоровлению системы "мягкого назначения".

С подачи президента активно обсуждается еще одно возможное нововведение, связанное с оптимизацией порядка назначения глав регионов, – предложение, чтобы кандидатом в губернаторы становился лидер партии, победившей на выборах в местный парламент. Это открывает перспективу формирования в субъектах Федерации некоего подобия парламентской республики, то есть ставит под сомнения преимущества назначения по действующей модели. Как известно, многие региональные парламенты и значительная часть региональных партийных организаций находятся в прямой зависимости (финансовой и административной) от региональных политико-финансовых групп, а также федеральных ФПГ. Эта мера на практике может способствовать как вхождению большинства региональных чиновников в "партию власти", так и созданию системы марионеточных губернаторов, зависимых через ЗС от местных групп элит. Эта система может стать и инструментом давления на федеральные партии. Очевидно, что недопущение профанации демократических институтов на региональном уровне потребует от администрации президента существенно улучшить свою работу с регионами.

Получила распространение практика назначения к политически ослабленным губернаторам заместителей, от которых главы регионов не могли отказаться (обязанности первого вице-губернатора Алтайского края с мая исполняет М.Козлов, который ранее входил в ближайшее окружение С.Миронова; в Архангельской области первым вице-губернатором в марте стал Р.Балашов, ранее работавший в ФСБ; камчатскому губернатору В.Машковцеву в мае порекомендовали двух замов – выходца из Петербурга А.Кузницкого и бывшего начальника местного управления ФСБ Е.Лаухина). По-видимому, практика делегирования дублеров будет распространена и на некоторые другие регионы.

Четыре отставки. "Увольнение" Д.Аяцкова, который даже не был включен в список полпреда, некоторыми наблюдателями трактовалось чуть ли не как "черная метка" губернаторам эпохи Ельцина. Но, конечно, здесь сработали ситуативные факторы. Борьба за пост губернатора области шла между Д.Аяцковым и депутатом Государственной Думы В.Володиным. Тот и другой имели в области немало сторонников. Но губернатор был резко ослаблен открытием целой серии уголовных дел против него и его ближайшего окружения. Ему пришлось вести закулисную борьбу с целью нейтрализации судебного преследования. Для Володина же прямые выборы были бы хорошей возможностью умножить свой публичный политический ресурс, сохранив при этом неформальный статус одного из лидеров партии "Единая Россия". "Назначение" же по новой схеме ограничило бы его политические возможности и перспективы.

В условиях равновесия региональных и федеральных позиций обоих кандидатов, в сочетании с предположительным отказом Володина, С.Кириенко, по-видимому, имел карт-бланш на самостоятельное решение. В результате он выдвинул генерального директора Балаковской АЭС П.Ипатова, который и получил поддержку президента. Вторым в списке значился председатель ГУ ЦБ по Саратовской области, глава политсовета местного отделения партии "Единая Россия" С.Зеленский, воспринимавшийся как технический дублер.

Отстранение от должности главы Корякского АО В.Логинова стало первым прецедентом жесткого удаления губернатора. После отставки руководителя округа экс-вице-губернатор М.Соколовский был приговорен к полутора годам лишения свободы в колонии общего режима и лишен права занимать руководящие должности в органах власти в течение ближайших трех лет. Он обвинялся в срыве отопительного сезона в регионе, что и стало причиной отстранения Логинова. По данным следствия, вице-губернатор, курировавший в окружной администрации ТЭК, не подготовил населенные пункты к зиме. В результате был организован дополнительный завоз топлива, а проблемы пришлось разрешать с помощью МЧС. Еще десять сотрудников администрации округа, в том числе два вице-губернатора, советник губернатора по транспорту, а также начальники отделов, управлений и комитетов написали заявления об увольнении.

Исполняющим обязанности главы округа назначен приморский бизнесмен, последние два месяца работавший вице-губернатором, О.Кожемяко. В конце 2004 г. он потерпел поражение на губернаторских выборах в Камчатской области. Является одним из собственников Преображенской базы тралового флота.

По оценкам местных экспертов, назначение Кожемяко – результат его активных лоббистских усилий. Он входил в неформальное окружение многолетнего губернатора Приморья Е.Наздратенко. Местные СМИ и общественное мнение связывают его с т.н. "рыбной мафией". А отставка Логинова выглядит как результат конфликта двух ведущих бизнес-групп региона – "топливно-энергетической" и "рыболовецкой". Логинов и большинство депутатов ЗС представляли интересы "топливно-энергетического" лобби, а Кожемяко – интересы конкурирующей группы.

Смена действующего губернатора произошла в Тульской области. Президенту в качестве основного кандидата был предложен главный инженер местной оружейной компании "КБП" В.Дудка. Не исключено, что выдвижению его кандидатуры способствовал "Рособоронэкспорт". "Техническим дублером" стал главный федеральный инспектор по области С.Харитонов. Как и в Саратовской области, очевидные кандидаты (источники в органах власти и эксперты называли в числе претендентов аудитора Счетной палаты В.Горегляда, гендиректора "Туларегионгаза" Н.Попова и начальника УФСБ В.Лебедева) были проигнорированы. Новый губернатор получил поддержку депутатов местного парламента, где сильные позиции занимают депутаты-лоббисты ВПК. Но уже сейчас против В.Дудки сложился альянс "аграрного лобби" депутатов ЗС и отделений левых партий.

Президент Республики Северная Осетия А.Дзасохов обратился к В.Путину с просьбой о досрочном прекращении полномочий. После трагедии в Беслане и под давлением митингующих граждан Дзасохов отправил в отставку правительство республики, пообещав, что вскоре уйдет и сам. Однако федеральная власть не была расположена допустить фактического обвала властных структур РСО-А. Теперь же, когда ситуацию удалось удержать, Дзасохов смог "перейти" в Совет Федерации.

На пост президента Северной Осетии в ходе консультаций с депутатами, лидерами партий и главами районов были предложены три кандидатуры: спикер парламента Т.Мамсуров, первый вице-премьер А.Меркулов и мэр Владикавказа К.Пагиев. Последний взял самоотвод, а кандидатура вице-премьера воспринималась как "техническая".

Мамсуров был в кратчайшие сроки рекомендован президентом РФ и утвержден парламентом. Считался официальным преемником Дзасохова еще с 1998 г., когда сразу после президентских выборов был назначен премьером. В октябре 2000 г. Мамсуров стал спикером республиканского парламента, где, по общему мнению, успешно разрешал многочисленные кланово-этнические противоречия. С 2002 г. спикер возглавляет местное отделение "Единой России".

Кандидаты на выбывание. В 2005 г. в СМИ активно обсуждались шансы того или иного губернатора. Но во многих случаях назначение губернатора по новой схеме имеет все признаки "черного ящика". В этих условиях умножаются слухи, распространяются "черные списки" потенциальных отставников. Все это само по себе является инструментом давления на некоторых руководителей регионов. Другой инструмент – митинги протеста, открытые письма, политические демарши оппозиции. Можно прогнозировать, что открывшаяся возможность смены губернаторов "в любой момент", по решению президента, будет провоцировать как внутриэлитную борьбу, так и манифестации и обращения оппозиции в центр. Социальные и иные проблемы создают для этого благоприятную среду, позволяют вовлекать в квазиполитический процесс значительные массы населения.

Наиболее вероятными кандидатами на "увольнение" с должности на данный момент остаются президент Калмыкии К.Илюмжинов и президент Башкирии М.Рахимов. Калмыкия остается информационно закрытой территорией, сведения о протестах оппозиции лишь иногда проникают в СМИ. Тем не менее, тиражируются слухи о скорой отставке Илюмжинова и его переходе на дипломатическую работу. Оппозиция пока широко не декларировала свои требования. Не обозначен публично и круг потенциальных претендентов.

Иная ситуация в Башкирии. Здесь оформились несколько достаточно сильных оппозиционных политических групп. Ряд ФПГ федерального уровня и местный средний бизнес готовы финансировать политические проекты "антирахимовской" направленности. Можно говорить о том, что в республике идет политическая кампания с целью нейтрализации влияния "семейного клана" М.Рахимова и его отставки.

Уместно прогнозировать несколько сценариев развития ситуации. Если кампания оппозиции нужна администрации президента РФ только как косвенный способ давления на руководство республики, как элемент сопровождения торга с ним, то ее организаторам после заключения соглашения с М.Рахимовым, скорее всего, откажут в информационной поддержке и покровительстве. Тем самым будет повторен сценарий республиканских выборов 2003 г., когда С.Веремеенко и Р.Сафин были использованы для давления на Рахимова. Между тем, в этом случае вполне вероятен и инерционный сценарий, когда местная оппозиция, опираясь на поддержку населения и финансирование местного бизнеса, будет продолжать борьбу с Рахимовым самостоятельно.

Не исключено, что центр сочтет Рахимова недоговороспособным и пойдет на его замену. Кандидатом на этот пост может стать либо один членов команды Рахимова, не входящий в его ближайшее окружение (например, представитель "московских башкир"), либо это будет "силовик-варяг". Учитывая, что в Башкирии сосредоточены интересы целого ряда могущественных российских корпораций ("Газпром", "Роснефть", "Лукойл", "Базэл"), вероятность проведения на этот пост представителя одной из них невелика.

Возможно, будет заменен губернатор Калининградской области В.Егоров. В качестве возможных преемников называют вице-спикера Государственной Думы Г.Бооса, вице-губернатора Ю.Шалимова (выходец из полпредства, возглавляющий региональную "Единую Россию") и мэра Калининграда Ю.Савенко. Последний кандидат наиболее вероятен.

В Ивановской области лидер региональной оппозиции депутат Думы от "Единой России" М.Бабич провел массированную политическую и информационную кампанию против действующего губернатора В.Тихонова. Бабича поддерживают спикер областного парламента В.Гришин и большинство депутатов, а также многие представители местного среднего и крупного бизнеса, прежде всего текстильные магнаты. Бабич остается единственной приемлемым для местной экономической элиты кандидатом. В числе возможных кандидатов на пост губернатора называются также мэр Кинешмы А.Назаров, депутат Думы Т.Яковлева и член СФ Ю.Смирнов.

Неустойчивы позиции и у губернатора Алтайского края М.Евдокимова. Его борьба с депутатами законодательного собрания вышла на федеральный уровень. Сразу после избрания Евдокимова региональная элита консолидировано отторгла его – разговоры о его досрочном уходе начались едва ли не сразу после инаугурации. Был инициирован вотум недоверия: из 52 проголосовавших за недоверие высказались 46 депутатов, ровно две трети от списочного состава крайсовета. Евдокимов в закрытом режиме провел консультации в администрации президента и начал кампанию в СМИ, сформировав большую группу поддержки. На данный момент вопрос о смене губернатора остается открытым. Среди претендентов фигурируют лидер местных "единороссов" Л.Хвоинский и замглавы департамента Минфина А.Юрин.

Могут возникнуть сложности с переназначением губернатора Иркутской области Б.Говорина. Его срок полномочий истекает в сентябре 2005 г. Серьезную конкуренцию Говорину может составить лидер депутатской фракции "Единой России" в местном парламенте и член бюро высшего совета партии А.Федоров. Тот факт, что борьба за позиции в региональной организации "ЕР" завершилась не в пользу губернатора, а новым лидером областного отделения стал мэр Иркутска В.Якубовский, считающийся оппонентом Говорина, понижают котировки последнего. Кроме того, губернатору так и не удалось выработать проект новой "Прибайкальской республики", инициированный в администрации президента. Среди реальных кандидатов называются и депутат Думы В.Шуба, и спикер парламента В.Круглов. В регионе представлено несколько крупнейших ФПГ ("Илим-Палп", "Базэл", "СУАЛ", "Норильский никель", "Русал"), их лоббистский потенциал задействован в борьбе за губернаторское кресло. Исход борьбы за губернаторский пост в настоящее время непредсказуем.

Тиражируются слухи о замене ярославского губернатора А.Лисицына. Возможно, новым руководителем области станет заместитель руководителя Федерального агентства по атомной энергетике, прежде – начальник УФСБ по Ярославской области А.Котельников. Впрочем, версия о назначении Котельникова базируется не столько на достоверных источниках, сколько на предположениях журналистов.

Мало шансов на переизбрание у главы Нижегородской области Г.Ходырева. Губернатор отчаянно борется за сохранение поста. В СМИ прошла информация о закулисных переговорах Ходырева и И.Сечина. Среди возможных кандидатов называются спикер ЗС Е.Люлин, сенатор Е.Бушмин, мэр Нижнего Новгорода В.Булавинов, депутат Государственной Думы Ю.Сентюрин, вице-президент "ЛУКОЙЛа" В.Воробьев и ряд менее значимых фигур. Ситуация на нижегородской политической сцене крайне неопределенна. В области очевиден дефицит масштабных политических фигур.

Появились слухи об отставке губернатора Свердловской области Э.Росселя. Сам он, естественно, их опровергает. На одном из заседаний правительства области П.Латышев и его заместитель С.Вахруков подвергли критике социально-экономическую политику свердловского руководства, констатировав социальную незащищенность населения и отсутствие у властей критического отношения к своей работе. В вину губернатору была поставлена даже активизация в Екатеринбурге антипутинской организации "Оборона".

Ситуация усугубляется обострением противоречий между областной администрацией и мэрией Екатеринбурга. Мэр А.Чернецкий ведет борьбу за расширение полномочий муниципальной власти, стремясь добиться полноценного контроля над экономикой города. В случае если отставка Э.Росселя все-таки состоится, наиболее вероятная кандидатура преемника, называемая наблюдателями, – нынешний заместитель полпреда В.Басаргин.



1 Сейчас кандидата, которого рекомендует президент, утверждает парламент. По общему правилу президент должен выбрать из нескольких претендентов. Первый список вносит на рассмотрение главы президентской администрации полпредство. Из него Д.Медведев оставляет не менее двух кандидатов. "Шорт-лист" должен появиться в Кремле не позднее, чем за три месяца до окончания губернаторского срока, или в течение 10 дней после отставки губернатора.

  Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | январь-июнь 2005 г. № 23 | Региональная политика центра | Назначение губернаторов: итоги и перспективы

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх