новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


    Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | январь-июнь 2005 г. № 23 | Региональная политика центра | Возвращение в регионы властных полномочий и "реставрация" региональной политики

Возвращение в регионы властных полномочий и "реставрация" региональной политики

Под занавес политического сезона президент В.Путин на выездном заседании Государственного совета в Калининграде подписал указ о возвращении в регионы ряда полномочий и управленческих функций. В период второго срока президентства В.Путина это решение стало первой публичной уступкой региональным лидерам.

На заседании губернаторы подробно и весьма критически озвучили свои претензии к федеральному центру и предложения по корректировке региональной политики. Главы регионов понимали, что политическая конъюнктура изменилась в их пользу.

После упорной централизации власти и унитаризации бюджетной политики президент частично возвращается к логике политического компромисса. Главы регионов вновь рассматриваются как политические фигуры, чей административный ресурс позволит повысить эффективность предвыборной работы. Именно потребность в сохранении должной управляемости территорий со стороны властей субъектов Федерации обусловила готовность центра затормозить муниципальную реформу. Возможно, в текст закона об основах местного самоуправления будут внесены поправки, расширяющие права губернаторов.

Президент объявил также, что центр готов передать на региональный уровень ряд полномочий и функций совместного ведения. Было публично признано, что консолидация инструментов управления на федеральном уровне достигла предела неэффективности и в условиях фактической встроенности губернаторов в исполнительную вертикаль часть значимых полномочий целесообразно вернуть на региональный уровень.

В первую очередь губернаторам возвращено право участвовать в согласовании кандидатур на посты руководителей территориальных органов силовых ведомств (кроме ФСБ и Минобороны). Кандидатуры назначенцев федеральные министры снова будут согласовывать непосредственно с главами регионов. Если предложенные кандидатуры будут дважды отклонены, центр все же правомочен заместить соответствующую должность без третьего согласования с главой региона. Данное положение указа подводит правовую базу под фактически существующую практику.

Кроме того, в ближайшие время предполагается передать в регионы 114 полномочий в сферах лесного хозяйства, водных отношений, охраны окружающей среды, ветеринарии, лицензирования, охраны памятников истории и культуры, образования, науки, землепользования, жилищного законодательства.

Некоторые специфические и спорные полномочия федеральное правительство пока сохранило за собой – лицензирование игорного бизнеса, эмиссию акцизных марок на алкоголь, право "единого ключа" при лицензировании недропользования.

Характерно, что некоторые наиболее влиятельные главы регионов обозначили недостаточность такой "самокритики" федеральных властей. В частности, В.Матвиенко заявила о необходимости восстановить правило "двух ключей" при выдаче лицензий на разработку недр. После победоносного шествия централизации возобновлена публичная дискуссия о стратегических основах региональной политики.

В 1990-е годы центр выстраивал индивидуальные отношения с регионами. Децентрализация страны де-факто была более глубокой, чем де-юре. Региональные лидеры получили реальную власть с широким кругом прав и полномочий, которые зачастую значительно превышали финансовые возможности субъекта Федерации. В этих условиях благополучие региона во многом зависело от переговорной силы губернатора в борьбе за деньги федерального центра. А отсутствие формальных правил и институтов не только не гарантировало обоснованного распределения финансовой помощи, но и провоцировало разительные дисбалансы. Распределение федеральных денег обусловливалось в большей мере политической конъюнктурой, а не экономическими или социальными соображениями.

С приходом В.Путина ситуация несколько изменилась. Большой политический ресурс и отсутствие обязательств перед региональными элитами позволили Путину радикально решить проблему губернаторов (сначала удалив из Совета Федерации, а затем и перейдя к практике назначений). Финансовые потоки были переведены в более жесткие рамки, а региональное законодательство приведено в соответствие с федеральным.

Конфликт 1990-х между центром и регионами в целом сменился негласной оппозицией регионов-доноров и регионов-реципиентов. Центр вел двойную политику: с одной стороны, финансировал регионы, способные к крупным проектам и реформам (тактика – "деньги в обмен на реформы"), с другой, через дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов (предоставляются с середины 2002 г.), целевые федеральные программы и бюджетные ссуды (кредиты) проводилась политика выравнивания регионального развития. При этом с каждым годом центр сосредоточивал в своих руках все большую часть собираемых налогов, постепенно "сбрасывая" на региональный уровень социальные обязательства. Вопреки намерениям и усилиям федеральных финансистов экономический рост страны только закрепил лидерские позиции доноров.

Назрела потребность в переходе от перераспределительной политики выравнивания межрегиональных различий к политике поляризованного развития территорий, основанной на поиске и поддержке регионов и городов-"локомотивов". В эту концепцию вписывается и идея объединения регионов по принципу "донор + реципиент".

Между тем, исходное деление регионов на лидеров и "депрессивных" весьма спорно. Кроме очевидно отстающих в развитии (ряд республик Сибири и Северного Кавказа, некоторые аграрные области) есть сравнительно однородная группа среднеразвитых областей, каждая из которых располагает несколькими крупными предприятиями, качественными учебными заведениями и "нормальными" демографическими характеристиками. Их конкурентным недостатком является отсутствие мощной ресурсной базы или крупнейших предприятий-экспортеров. У этих регионов достаточно шансов сохранить человеческий капитал, реструктуризировать промышленность, развить сферу услуг, восстановить агропромышленный комплекс. Создание предпосылок постиндустриального развития для них дело отдаленного будущего, но реиндустриализация на современном уровне вполне осуществима. Ускоренное развитие таких субъектов Федерации может создать в стране количественное и качественное преобладание развитых территорий и экономические возможности для финансирования депрессивных территорий.

  Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | январь-июнь 2005 г. № 23 | Региональная политика центра | Возвращение в регионы властных полномочий и "реставрация" региональной политики

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх