новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


    Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | январь-декабрь 2004 г. № 21-22 | Основные тенденции внутриполитического развития | Второе полугодие | "Губернаторская реформа"

"Губернаторская реформа"

Важнейшим шагом в этом направлении стала "губернаторская реформа". 13 сентября, вскоре после трагедии в Беслане, В.Путин предложил перейти к избранию глав субъектов Федерации местными законодательными собраниями по представлению президента РФ.

Это закономерный итог политики последних лет, направленной на укрепление вертикали власти и постепенное урезание самостоятельности глав регионов. Но переход к фактическому встраиванию губернаторов в вертикаль президентской власти был обусловлен и некоторыми тенденциями последнего времени.

Во-первых, ускоренное строительство вертикали власти в 2003–2004 гг. не привело к кардинальному улучшению эффективности государственного управления в стране. Более того, отдельные управленческие звенья вертикали нередко обнаруживали стремление реализовать групповые и иные корпоративные интересы в ущерб целям и задачам, сформулированным президентом. В такой обстановке В.Путин попытался расширить опору своей власти, включив в нее и губернаторов. Во-вторых, в преддверии болезненных реформ федеральной власти хотелось не допустить того, чтобы главы субъектов Федерации дрейфовали в направлении поддержки протестных настроений. Очевидно, что назначенные губернаторы в случае возникновения острых социальных конфликтов в регионах будут вынуждены прежде всего отстаивать позицию федерального центра.

И, наконец, в-третьих, нельзя исключать, что президент в целях сохранения балансов интересов внутри собственной команды, чувствуя усилившееся давление "силовиков", решил несколько ограничить их административные ресурсы за счет местных структур. Ясно, что назначенный главой государства губернатор будет обладать более высокой легитимностью, чем руководители региональных отделений "силовых" ведомств, что само по себе станет ограничителем их реальной власти. Кстати, в этом же обстоятельстве кроется и та, по мнению многих наблюдателей, "загадочная" или "искусственная" связь между "губернаторской реформой" и борьбой с терроризмом. Даже приблизительный анализ событий в Беслане показал, что, не имея возможности контролировать действия "силовиков", местные власти не в состоянии выполнять координирующие функции, организовывать системное взаимодействие между обществом и "силовыми" структурами, без чего борьба с крайне опасным противником, террористами, проигрывает в темпе и в инициативе. В ноябре на своей встрече с тележурналистами В.Путин отметил, что пока Центр не вполне доверяет губернаторам, не может позволить им контролировать "силовые" структуры, и это крайне негативно сказывается на эффективности антитеррористических операций.

В то же время, при проведении губернаторской реформы удалось избежать серьезных уступок главам регионов, которые, мотивируя свои предложения необходимостью достроить вертикаль власти донизу, хотели получить право назначения мэров городов. Но это было бы "чрезмерным" укреплением власти губернаторов. К тому же распространение принципа назначенства на местное самоуправление неизбежно привело бы российское руководство к конфликту с Советом Европы, рассматривающим самоуправление в качестве одного из базовых элементов демократии. В условиях и без того обострившихся отношений с Западом подобная перспектива, по-видимому, не устраивала Кремль. Впрочем, этот вопрос нельзя считать закрытым. Если назначенные губернаторы получат возможность контролировать даже местные "силовые" ресурсы, то бесконтрольность муниципальной власти будет выглядеть на этом фоне как антисистемный элемент. Таким образом, запрос на единоначалие и единообразие властной вертикали растет. Скорее всего, этот тренд поддержат и полпреды, которые будут нести значительную долю ответственности за деятельность губернаторов.

Одновременно президентские структуры сделали дальнейшие шаги по ограничению возможностей регионов влиять на федеральную политику. После внесенных в законодательство поправок было существенно урезано право региона отзывать членов Совета Федерации, в то время как руководство верхней палаты получило право инициировать этот вопрос. В итоге были созданы юридические условия для фактического превращения СФ из важнейшего политического института, представляющего интересы регионов, в автономную номенклатурную единицу, практически независимую от субъектов Федерации, но глубоко интегрированную в вертикаль президентской власти.

Переход к фактическому назначению губернаторов неизбежно затронул и взаимоотношения между ведущими группами влияния в президентской команде, поскольку установление контроля над таким ресурсом, как подбор кандидатов на посты глав регионов, дает существенное усиление аппаратных позиций. Примечательно, что В.Путин не передал этот важнейший участок работы ни одной из ключевых фигур в своем окружении, возложив селекцию кандидатов на полпредов президента под общим контролем руководителя администрации Д.Медведева. Таким образом, глава государства продемонстрировал, что он не склонен резко укреплять ни одну из групп федеральной бюрократии и стремится расширить опору своей власти за счет более значимой роли полпредов.

Еще одной важной причиной выдвижения полпредов на первый план стала глубокая обеспокоенность ряда действующих губернаторов тем, что если формирование губернаторского корпуса окажется в руках кремлевских кланов, то произойдет усиление влияния на регионы и "новых олигархов", близких к этим кланам. Главы регионов убеждены в том, что в этом случае их деятельность окажется зависящей не столько от президента, сколько от высшей бюрократии, заинтересованной подыграть близким к ней финансово-промышленным группам в переделе собственности и финансовых потоков на местах. Возложив ответственность за отбор кандидатов на полпредов, которые в глазах региональных элит заслуживают большего доверия, чем кремлевские группировки, В.Путин несколько успокоил глав регионов, поставивших вопрос "ребром" и, очевидно, вполне справедливо.

Однако плюсы, на которые рассчитывает президентская власть, интегрируя губернаторов в свою вертикаль, могут быть обесценены тем, что лишение их политической самостоятельности способно привести к чрезмерной концентрации власти и ответственности в руках президента. Это не повысит эффективность управления, а, напротив, сделает всю политическую систему более уязвимой в случае столкновения с новыми вызовами.

Поэтому очень важным по своему политическому значению являлась такая характерная черта минувшего полугодия, как процесс законодательного усиления власти силовых структур. Данная линия отражает высокую насыщенность нынешней российской элиты выходцами из силовых структур, спецслужб и правоохранительных органов. Их влияние нашло отражение в принятом в декабре в первом чтении законе "О противодействии терроризму", который предполагает в случае объявления режима контртеррористической опасности введение ограничений ряда гражданских прав, включая свободу перемещения, неприкосновенность жилища и освещение в СМИ терактов и деятельности силовых структур по противодействию террористам. Согласно новому закону, власть получила право привлекать армию к решению проблем внутриполитического характера. Одновременно закон отразил возрастание роли ФСБ. Именно этому ведомству вменяется исключительное право возглавлять контртеррористические операции.

Важным успехом "силовиков" явилось и то, что в минувшем полугодии была расширена практика применения карательных и ограничительных мер по отношению к тем силам и лицам, деятельность которых создает наибольшую угрозу общественной безопасности. Так, к немалым срокам тюремного заключения (в среднем, по 5 лет) были приговорены активисты-лимоновцы, захватившие летом приемную министра здравоохранения М.Зурабова. Необходимо отметить, что, несмотря на попытки ряда фигур из либеральной оппозиции обвинить правосудие в чрезмерной жестокости по отношению к политическим противникам президента, данный приговор был одобрен и значительной частью либералов.

Власть показала также и границы, в которых обязаны действовать "силовики". Расширение их прав не означает вседозволенности. Поэтому когда в небольшом башкирском городе Благовещенске милиция и ОМОН провели "профилактическую зачистку" города, арестовав сотни жителей, федеральные СМИ придали этому эпизоду должную огласку и инициировали служебное расследование под контролем омбудсмена.

  Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | январь-декабрь 2004 г. № 21-22 | Основные тенденции внутриполитического развития | Второе полугодие | "Губернаторская реформа"

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх