новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | июль-декабрь 2000 г. № 14 | Сентябрь

В сентябре заметно активизировалась деятельность как представителей федерального Центра, так и региональных лидеров. При этом главной тенденцией месяца стало дальнейшее усиление зависимости региональной элиты от решений, принимаемых Президентом. Центр придер­живался клас­сической политической линии «разделяй и властвуй», противопоставляя одни группы губернаторов другим.

Президентская сторона не была заинтересована в создании действительно дееспособного и авторитетного Государственного совета, реально влияющего на ход полити­ческих событий. Губернаторы, добившись создания «своего» Госсовета, тем самым резко ограничили возможности этого органа, а также поставили себя в зависимость от главы государства, являющегося его пред­седателем.

Здесь важно отметить, что «ведомственный» интерес одной из групп в администрации Президента (группы Суркова-Абрамова) заключал­ся в том, чтобы создать себе допол­ни­тельную прочную позицию во влас­ти. Учреждение Госсовета в «губернаторском» варианте дало ей возможность монополизировать контроль над его деятельностью. Для губернаторов это означало появление дополнительного посредника в их контактах с Президентом.

Прежние намеки В.Путина на возможность придания Госсовету конс­титуционного статуса после его создания трансформировались в совсем иную линию. Президент предложил губернаторам делом доказать, что новый институт имеет право на конституционный статус. Другими словами, чтобы добиться искомого, губернаторы должны не просто демонстриро­вать свою лояльность, но реально помогать главе государства в проведении его политики, в том числе в Совете Федерации и косвенно — в Думе.

В процессе формирования Госсовета федеральный Центр сумел создать дополнительные механизмы обеспечения лояльности губернаторов и сталкивания их интересов. Этой цели служит Президиум Госсовета, созданный по принципу представительства — один губернатор от каждого округа. Учитывая, что ротация проводится один раз в полгода, получается, что каждый губернатор может и должен «заработать» право попасть в Президиум. В.Путин ясно дал понять значимость этого органа, члены которого получили реальный доступ в Кремль.

Если появление в Президиуме таких «тяжеловесов», как Ю.Лужков, В.Яковлев и М.Шаймиев, не требует комментариев, то по Южному, Уральскому и Сибирскому округам были приняты не самые очевидные решения. На Урале и в Сибири предпочтение было отдано не самым сильным лидерам, но также имеющим устойчивые позиции и высокий авторитет (Л.Рокецкий — а не Э.Рос­сель; В.Кресс — а не А.Тулеев или А.Лебедь). На Юге же решение было исключительно политическим, принятым, чтобы психологически еще сильнее привя­зать Дагестан к федеральному Центру. Что касается В.Ишаева, то он, без­условно, пользовался большим авторитетом, чем его извечный соперник Е.Наздратенко.

В целом логику формирования Президиума Госсовета следует признать достаточно тонкой. После каждой новой ротации «суммарный» политический вес членов Президиума будет снижаться, поскольку самых ярких и влиятельных уже привлекли в начале. В то же время некоторые амбициозные лидеры должны будут зарабатывать членство в Президиуме в ближайшие полгода (например, М.Рахимов, К.Титов и Д.Аяцков — на мес­то М.Шай­ми­е­ва, А.Тулеев и А.Лебедь — на место В.Кресса, и т.д.).

Характерным в этом плане стало и поручение В.Путина губернаторам готовить тема­тические доклады, что дает возможность главам регионов повлиять на президентские ре­шения.

Таким образом, глава государства, пойдя на формальную уступку губернаторам при создании Госсовета, сумел выжать для себя из этого решения максимум политических выгод.

Новый институт стал адекватной заменой не только Совету Федерации, но и всей системе отношений с губернаторами, созданной Б.Ель­циным начиная с 1996 г. Не случай­но именно в сентябре со ссылкой на неназванного высокопоставленного представителя администрации Президента прошло сообщение об окончательном отказе от практики под­писания договоров о разграничении полномочий с субъектами федерации. Было заявлено, что такие договоры больше заключаться не будут, а уже заклю­ченные по истечении пятилетнего срока не продлеваются (у целого ряда регионов этот срок истекает как раз в 2001 г.).

Другая линия в региональной политике, которой Президент следовал в сентябре, — постепенное превращение системы федеральных округов в реально действующую в интересах Центра. Это достаточно четко проявилось на прошедшей 28 сентября встрече В.Пу­тина с полпредами, а также в некоторых других решениях, в том числе по составу Президиума Госсовета, сформированного по окружному принципу.

Президент дал полпредам указание взять под контроль региональные выборы. Формально он призвал их «оказать содействие избиркомам» и «помочь населению в получении объективной, достоверной информации о кандидатах». По мнению региональных обозрева­телей, второе поручение означало санкцию на прямое вмешательство в избирательный процесс, учитывая растяжимость понятия «объективная, достоверная ин­формация». Это поручение полностью вписалось в характерную для В.Пу­­тина политическую логику «равно­удаленности», при которой некоторые оказываются «равнее» всех других. Поэтому формальное отстранение от активной позиции на выборах и поддержки тех или иных кандида­тов на деле привело к плохо замаскированному воздействию через информационное по­ле.

Важным шагом в этом направлении стало внесение изменений в указ «О государственных электронных СМИ в РФ». В соответствии с ним, полпредам было передано право назначать руководителей региональных государственных телерадиокомпаний, которое прежде имели региональные лидеры. Тем самым была продолжена линия на постепенное перераспределение полномочий региональных органов власти в пользу полпредов.

Не снималась с повестки дня и задача расширения экономических полномочий полпредов. Хотя эта идея, казалось, была жестко отвергнута в правительстве еще в августе и подверглась критике со стороны либералов, считающих данный подход «антирыночным».

В сентябре для полпредов все более очевидной стала непродуктивность работы по «приведению в соответствие». С одной стороны, законодательные собрания не торопились заниматься данной работой, зачастую прос­то физически не успевая рассмотреть огромное число правовых коллизий. С другой стороны, вопрос о соответствии или несоответствии часто оказывался спорным с юридической точки зрения. Доказать, что тот или иной правовой акт действительно «противоречит», а не «дополняет и развивает», на самом деле весьма сложно, учитывая, что речь обычно шла об экономических решениях, обусловленных местной спецификой.

Поэтому полпреды все больше переключались на более «интересные» занятия. Отдушиной для них стал сигнал Президента вплотную заняться региональными выборами, что они с видимым удовольствием и делали. Именно теме выборов посвятил значительную часть своих выступлений К.Пуликов­ский, намекавший на «опасность административного ресурса», но, разумеется, не со своей стороны, а со стороны губернаторов.

Таким образом, в то время как губернаторам был дан Госсовета, за член­ство в Президиуме которого предполагалась конкуренция, внутри самой федеральной власти продолжалось формирование новой структуры, готовой оттеснить губернаторов от принятия важных политических решений.

Пока Президент и его администрация занимались политической составляющей «регионального вопроса», правительство проводило примерно ту же и даже более жесткую линию в бюджетной сфере. При рассмотрении проекта бюджета на 2001 год произошло столкновение правительственных либералов и лидеров регионов-доноров. Потери региональных бюджетов в случае принятия предложенного варианта бюджета-2001 были бы вызваны: передачей в федеральный бюджет оставшихся 15% НДС (ранее налог делился между Центром и регионами в пропорции 85 на 15); снижением подоходного налога (что особенно сильно должно ударить по бюджетам регионов с относительно высоким уровнем жизни); отменой оборотных налогов на жилищно-коммунальную сферу; отменой от­числений в региональные дорожные фонды. В результате перераспределение средств через федеральный бюджет стало еще более значимым, чем раньше. По данным заместителя министра финансов А.Улюкаева, регионы могли потерять 119 млрд. руб., но должны получить 71,1 млрд. за счет выплаты пособий для нуждающихся (однако уже через федераль­ный бюджет). Наибольшие потери несли регионы-доноры.

В начале бюджетного торга позиция правительства была обозначена весьма жестко. А.Кудрин заявил, что пересматривать параметры бюджета правительство не собирается, и что бюджет должен быть бездефицитным. При этом высокие правительствен­ные чиновники обусловили предоставление регионам федеральной помощи выполнением ими своих бюджетных и налоговых обязательств. Правительство также добивалось права приостанавливать или урезать финансирование федеральных программ, сокращать перечисление финансовой помощи, вводить мораторий на выделение бюджетных ссуд и кредитов, прекращать выдачу экспортных квот и лицензий, приостанавливать поставки продукции из государственных ресурсов и т.п. С позицией кабинета был солидарен и Президент, хотя публично он не вмешивался в бюджетный процесс.

В целом федеральный Центр в сентябре проводил достаточно определенную финансово-бюджетную политику. Ее цель — максимальная концентрация ресурсов в Центре и неуклонное повышение его перераспределительной функции. Фактор регионов-доноров не признавался достаточно существенным.

Бюджетный процесс медленно, но верно двигался по пути, указанному правительством, несмотря на определенное сопротивление Совета Федерации. «На прощание» губернаторы могли бы «хлопнуть дверью», не приняв бюджет. Однако втянутые в работу Госсовета, они уже не стали этого сделать. Дело ограничилось традиционными словесными дуэлями. Наиболее примечательной в этом плане стала встреча 18 руководителей регионов-до­норов. Губернаторы предложили обеспечить соотношение раздела налогов между федеральным и региональным уровнями 50 на 50, оставить регионам 15% НДС, но уже целевым порядком — для реализации социальных законов, включить в состав расходов компенсацию средств бюджетам регионов на возмещение затрат по содержанию объектов ЖКХ и социальной сферы. Предлагались и такие меры, как полное зачисление подоходного налога в региональ­ные бюджеты и сохранение в региональных бюджетах акцизов на алкоголь. Сенаторы также выступили против отмены дотаций на сельское хозяйство из-за ликвидации фонда льготного кредитования АПК.

Однако все это так и осталось благими пожеланиями. Специфика работы Госсовета не дала возможности торпедировать бюджетный процесс. Характерной была последовательность заседаний в конце сентября: 27-го собрался Совет Федерации, 28-го — представители Президента, а 29-го — Президиум Госсовета. Как всегда, личное участие наиболее влиятельных губернаторов в консультациях с Президентом имело свое магическое действие и сняло проблему их лояльности.

В итоге в стенах Совета Федерации вновь сложилась противоречивая ситуация, когда протест по поводу реальных финансовых потерь сочетался с внутренней готовностью к принятию предлагаемых решений как к чему-то неизбежному. Впрочем, бюджетный комитет верхней палаты рекомендовал Думе отклонить проект бюджета. Совет Федерации в целом вообще не стал принимать постановление с рекомендацией Думе принять проект бюджета в первом чтении, как это предлагал сделать А.Кудрин. Но и решения «не рекомендовать» тоже принято не было. Все это позволило Кудрину заявить о «серьезной поддержке» губернаторов.

Таким образом, Совет Федерации вынужден был демонстрировать «кон­струк­тив­ную» позицию или же попросту отсутствие какой-либо позиции. Это показало и обсуждение проекта стратегии развития России до 2010 года, представленного Г.Грефом. Сенаторы отказались поддержать пра­вительственную стратегию, но ограничились принятием доклада к сведению.

 Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | июль-декабрь 2000 г. № 14 | Сентябрь

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх