новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | июль-декабрь 2000 г. № 14 | Июль

Июль стал переломным месяцем, в течение которого влияние региональных руководителей на политические процессы в стране существенно снизилось. Произошло это в результате принятия нового закона о порядке формирования Совета Федерации, не предусматривающего вхождение губернаторов и спикеров региональных парламентов в верхнюю палату. Ослаблению позиций способствовало и принятие известных поправок в закон о принципах построения органов власти субъектов РФ, а также введение в действие нового Налогового кодекса.

Начался новый этап в отношениях между Центром и регионами, когда федеральные власти и подконтрольная им Государственная Дума стали определять ход и направление региональной политики в целом, все активнее вмешиваться в региональную политическую жизнь, пытаясь изменить в свою пользу расстановку сил. Региональные элиты со своей стороны, не располагая ни механизмами, ни идеологией интеграции, не проявили должной консолидации и даже не попытались организовать сколько-нибудь серьезное сопротивление этим процессам.

Сам Президент держался несколько отстраненно от всего этого, лишь изредка вмешиваясь. Задачей главы государства в формирующейся системе отношений стало определение стратегии и, при необходимости, проведение переговоров с наиболее значимыми фигурами. Что же касается поездок по регионам, то они в июле определялись логикой общероссийского PR и не имели практически никакого значения с точки зрения региональных социально-экономических проблем.

Значимость для В.Путина проводимой реформы была подтверждена его личным участием в ходе обсуждения законопроектов, в обработке спикеров обеих палат парламента и лидеров думских фракций. Стоит отметить, что губернаторам Президент уделил незначительное внимание, тогда как Б.Ельцин всегда предметно занимался этим. Зато В.Путин издал целую серию указов, приостанавливавших действие губернаторских постановлений. Причем атаке в очередной раз подверглись «красные» губернаторы, которые вместе с президентами республик стали привычной мишенью в избирательной политике В.Путина и его администрации по «наведению порядка» в региональном нормотворчестве. Сначала вышли указы по постановлениям «красного» воронежского губернатора И.Шабанова, касавшимся ограничений на вывоз зерна урожая 1999 г. (одновременно Центр принял окончательное решение не поддерживать Шабанова на губернаторских выборах). Затем — по постановлению владимирского губернатора-коммуниста Н.Виноградова «О лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна и деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий», принятому ровно год назад.

Таким образом, как и прежде, деятельность Президента по отмене губернаторских решений, нарушающих единство экономического пространства и вторгающихся в компетенцию федеральной исполнительной власти, носила разовый, показательный и избирательный характер, имела скорее «пиаровский», чем серьезный политический смысл (учитывая, что постановлений, подобных приостановленным в июле, принимается буквально сотни).

Аналогичным образом строилась программа поездок Президента по регионам. Эти поездки были направлены на развитие «силового» имиджа В.Путина и лишь в меньшей степени — на установление отношений с региональными властями. Об этом свидетельствовала поездка в Екатеринбург и Нижний Тагил, где прошла очередная всероссийская выставка вооружений. Впрочем, надо отметить, что во время поездки в Свердловскую область В.Путин провел индивидуальные встречи с большинством губернаторов Уральского федерального округа.

Точно так же в ходе поездки в Амурскую область первоочередное внимание было уделено посещению погранотряда. На второй план отошли совещание по проблемам экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья и встреча с дальневосточными губернаторами. Здесь инициативу на себя пришлось брать правительству, которое было представлено в Благовещенске делегацией во главе с В.Христенко. Была даже проведена презентация программы развития региона до 2006 г.

В конце месяца В.Путин посетил Балтийский флот, приняв участие в параде, посвященном Дню ВМФ. Примечательно, что Президент не уделил почти никакого внимания Калининграду и тем более районам области, побывав только в Балтийске. Следует особо отметить, что визит В.Путина был эффектно вписан в контекст губернаторской кампании, разворачивавшейся в Калининградской области. Центр принял окончательное решение поддержать на этих выборах командующего Балтийским флотом В.Егорова.

Таким образом, «планировщики» президентских поездок в июле продолжили формировать «силовой» образ В.Путина в контексте общефедеральной PR-кампании. Характерно, что выбор регионов осуществлялся в прямом противоречии с их экономическим потенциалом: визиты в «мелкие» регионы типа Амурской, Камчатской, Калининградской областей при явном пренебрежении к Хабаровскому, Приморскому краям или хотя бы Сахалину, с которым связаны серьезные экономические перспективы. Июльский стандарт президентских поездок — взаимодействие с силовыми структурами, работа с ВПК плюс демонстративное общение с простым народом, как это было сделано в Благовещенске. В то же время нацеленность Президента на решение региональных программ практически отсутствовала и в образе В.Путина, и в программе его поездок.

Анализируя эту ситуацию, ряд наблюдателей сделал вывод, что июльская линия поведения Президента была направлена не на преодоление, а на углубление противоречий с региональной политико-экономической элитой. Причем линия эта сознательно навязывалась В.Путину известной частью его окружения для подрыва его позиций, рейтинга и повышения его управляемости. Проще говоря, Президента активно сталкивали с губернаторами.

По общим итогам июля можно говорить, что региональная программа В.Путина оказалась вписанной в образ лидера, опирающегося на силовиков и готового осуществлять жесткую псевдолиберальную экономическую политику в интересах интегрированных с Кремлем финансовых групп и в то же время совершенно чуждого региональным проблемам, которые подавались как «корыстные» интересы «региональных баронов».

На этом фоне произошел фактический разгром межрегиональных ассоциаций, с которыми вели адресную работу все российские премьеры, включая и В.Путина. Инициатива с федеральными округами и отказ Президента от работы с ассоциациями резко ухудшили условия для их функционирования.

Санкционировав «наведение порядка» в отношениях с регионами и несколько устранившись от этого процесса, В.Путин тем самым спровоцировал затяжной конфликт между региональными властями и судебными органами. Начиная с июля региональные власти попытались уйти в глухую оборону, тормозя на своем уровне процесс наступления на их права. Федеральные структуры, такие как Конституционный суд, Верховный суд, прокуратура и налоговая полиция, наоборот, получив соответствующий сигнал, в меру своих возможностей и служебного рвения занялись приведением регионального законодательства в соответствие с общероссийским.

Наиболее резкие действия в этом плане в июле предпринял Конституционный суд, который, добившись успеха в «алтайском деле», продолжил наступление на республиканский суверенитет. 7 июля КС обнародовал определение, в котором были признаны не соответствующими российскому законодательству положения конституций Адыгеи, Башкирии, Ингушетии, Республики Коми, Северной Осетии и Татарстана. Прежде всего речь идет о таких основах республиканского законодательства, как региональный суверенитет, верховенство местного законодательства, право приостанавливать правовые акты РФ, т.е. все то, что республики успели «пробить» в годы суверенизации. Теперь Конституционный суд определил, что все эти положения утрачивают силу и не подлежат применению. Фактически это лишило республики статуса национально-государственных образований, обретенного ими в 1991-1992 гг.

Однако республики в этой ситуации оказались не готовы в срочном порядке изменить положения своих конституций, поскольку суверенитет и связанные с ним нормы являются политической основой стабильности и легитимности местной власти. Ответом стал интенсивный поиск возможностей избежать процесса приведения в соответствие, примером которого стало поведение властей Татарстана. Там был срочно сформирован Конституционный суд, который возглавил специально ради этого ушедший в отставку республиканский прокурор С.Нафиев, занимавший свой пост с 1992 г.

Тем временем судебная система нанесла удар по президенту Ингушетии Р.Аушеву, который все последнее время находился под особым «надзором» федеральных властей. С помощью республиканского суда была спровоцирована отмена дополнительных выборов депутата Государственной Думы, назначенных на 2 июля (место освободилось после ухода М.Гуцериева). В результате сложной истории, в которой принимали участие сразу несколько кандидатов в депутаты и их московские советники, в последний день был снят с дистанции поддерживаемый президентом Ингушетии А.Амирханов, обвиненный в подкупе избирателей. Моментальным вынужденным ответом контролируемого властями избиркома стала отмена выборов: местные избирательные комиссии самораспустились, а руководство избиркома заявило о технической невозможности вычеркнуть А.Амирханова из бюллетеней. Срыв выборов, таким образом, спас Р.Аушева от избрания депутатом его противника.

Ситуация в Ингушетии была на контроле в администрации Президента. Об этом свидетельствует тот факт, что после скандала к В.Путину был вызван глава ЦИК А.Вешняков, вынужденный отвечать за действия избиркома Ингушетии и открыто недовольный этими действиями. Тем временем Верховный суд Ингушетии, обвиненный Р.Аушевым во взяточничестве, но, скорее, выполнявший политический заказ, продолжил свою «подрывную» деятельность и отменил республиканский закон, разрешающий многоженство, за которое в свое время столь активно ратовал Р.Аушев.

Элементы противостояния явственно проявились в июле и в отношениях между региональными властями и органами прокурорского надзора. Причем в некоторых регионах местные власти открыто отказывались реагировать на протесты прокуроров. Так, Астраханское областное представительное собрание отказалось удовлетворить протест прокурора В.Орехова на решения, касающиеся введения регионального штрих-кода и правил сбора цветных металлов (похожий вопрос, касающийся идентификации качества и учета производства пива, был поднят прокуратурой в Саратовской области). Был также отклонен и протест прокурора Чувашии.

Следует заметить, что, как и в случае с президентскими решениями о приостановлении действий тех или иных губернаторских постановлений, действия прокуратуры зачастую выглядели как выполнение политического заказа. Так, активно действующий в связке с С.Кириенко приволжский окружной прокурор А.Звягинцев развернул кампанию против руководства Чувашии, которое стремилось воспрепятствовать прохождению президентских законопроектов в Федеральном Собрании, и Удмуртии, председатель Госсовета которой А.Волков не получил поддержки Центра (и уж точно С.Кириенко) на первых президентских выборах в октябре.

В политическую борьбу между Центром и регионами стали активно включаться и налоговики. Министерство по налогам и сборам, наконец, приняло решение о реформе своей структуры в соответствии с сеткой федеральных округов: теперь у министра стало семь заместителей, курирующих округа. Тем временем на региональном уровне возникали новые конфликты. Так, в Саратовской области начальник УФСНП А.Яцков обвинил одного из ближайших сподвижников Д.Аяцкова — вице-губернатора, секретаря местного совета безопасности и председателя областной организации «Единства» А.Мирошина в связях с организованной преступностью. В свою очередь А.Мирошин выступил против А.Яцкова и направил соответствующее письмо В.Солтаганову.

В ряде случаев региональные власти предприняли попытки контратаки. Так, власти Свердловской области обратились в правительство с требованием провести проверку злоупотреблений в УБОП по Свердловской области и СОБРе. Соответствующее решение было единогласно принято депутатами Палаты представителей Законодательного собрания области.

Столь же сложные процессы вызвала и деятельность представителей Президента в федеральных округах, которые, правда, в июле, еще не успели по-настоящему развернуться, не решив до конца свои собственные организационные проблемы. Почувствовав, мягко говоря, прохладные отношения между губернаторами и представителями Президента, В.Путин вынужден был публично определить «идеологическую» линию. Он заявил, будучи в Свердловской области: «Представитель Президента в федеральном округе не лучше и не хуже губернатора. Он просто другой по качеству, он должен заниматься другим делом. Он должен сосредоточить в своих руках функции федеральных органов власти».

Однако вполне логичная президентская формулировка в условиях несовершенного законодательства, в том числе нечеткости правового статуса полпредов, не сняла напряженности в отношениях. Председатель Думы Ханты-Мансийского АО, назначенный первым заместителем полномочного представителя Президента по Уральскому округу, С.Собянин прямо заявил, что «полномочные представители Президента могут вторгаться в любую сферу жизни регионов». В свою очередь губернаторы, например, Д.Аяцков, подчеркивали, что не потерпят вмешательства «наместников» в вопросы своей компетенции.

По итогам июля можно выделить следующие тенденции в становлении института полпредов. Во-первых, они продолжили активно знакомиться с вверенными им территориями, проводя разного рода региональные совещания. Во-вторых, представители Президента продолжили привлечение в свои команды более или менее авторитетных представителей местной элиты. Особенно интересным этот процесс оказался в округе В.Казанцева, который интегрировал в свою команду сразу нескольких влиятельных представителей ростовской элиты из группы губернатора В.Чуба. Заместителями полпреда были назначены председатель правительства области, «чистый хозяйственник» В.Анпилогов, бывший представитель Президента В.Усачев и бывший начальник областного УВД М.Фетисов.

Но не все кадровые решения соответствовали интересам региональных руководителей. Например, заместителем С.Кириенко стал бывший генпрокурор В.Степанков, собиравшийся занять кресло пермского губернатора, а того же В.Казанцева — бывший представитель Президента по Ставропольскому краю А.Коробейников, вынашивавший аналогичные планы в своем регионе.

В-третьих, некоторые полпреды делали довольно резкие высказывания в области региональной политики, воспринимавшиеся как своего рода радикальное продолжение президентской «федеративной реформы». Так, П.Латышев выступил за максимальное ограничение института местного самоуправления. Он заявил буквально следующее: «В стране выстроилась система, когда никто никому не подчиняется, идут войны между губернаторами и мэрами, а страдают, прежде всего, люди, трещат межбюджетные отношения. Поэтому орган местного самоуправления должен ограничиваться уровнем сельсовета». Другой представитель Президента, В.Черкесов, неожиданно поддержал идею выборности Совета Федерации, хотя до сих пор с таким предложением выступали только коммунисты.

В-четвертых, известное нетерпение некоторых полпредов и, в ряде случаев, тонкая игра губернаторов привели к тому, что в глазах общественного мнения «наместники» оказались с самого начала дискредитированы. Так, В.Черкесов все-таки занял питерский Дворец бракосочетаний, в то время как молодожены пикетировали здание Законодательного собрания Санкт-Петербурга. П.Латышев вселился во Дворец детского творчества, расположенный в исторической городской усадьбе Расторгуевых-Харитоновых. В Ростове же общественность поразил фактический захват здания, отведенного под резиденцию В.Казанцева, с выселением не успевших «собрать вещи» организаций.

 Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | июль-декабрь 2000 г. № 14 | Июль

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх