новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | июль-декабрь 2000 г. № 14 | Декабрь

Декабрь ознаменовался заметным смягчением политики федерального Центра по отношению к губернаторам. Основанием для корректировки курса, по-видимому, послужил объективный анализ не слишком быстрого продвижения «административной реформы».

Одним из наиболее значимых событий стало совещание Президента со своими полномочными представителями в федеральных округах. Полпреды активно лоббировали расширение своих полномочий, прежде всего в экономической сфере. Но В.Путин специально подчеркнул: округа не являются ни новыми административно-территориальными образованиями, ни субъектами федерации. Они — дополнительная управленческая структура, созданная Центром для облегчения работы на региональном уровне. Кроме того, глава государства несколько успокоил руководство кабинета, заметив, что полпреды должны не управлять региональными структурами федеральных ведомств, а лишь координировать их деятельность, и что окружных правительств не будет.

Однако Президент пошел навстречу полпредам в другом, поставив вопрос о необходимости реорганизации территориального управления своей администрации. Весьма показательными были «наезды» некоторых СМИ на куратора ГТУ А.Абрамова. Известно, что в ряде случаев его позиция расходилась с «генеральной линией», например, в Марий Эл, где он фактически поддержал В.Кислицына. В Пермской области А.Абрамов лоббировал Г.Игумнова, добиваясь неучастия в выборах мэра Перми Ю.Трутнева, который в итоге стал губернатором.

К концу года в очевидный актив полпредов можно было занести лишь прогресс в приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным. Например, способом выражения лояльности нового марийского руководства во главе с Л.Маркеловым стало внесение поправок в конституцию. Теперь Марий Эл уже не именует себя государством, а просто называется республикой в составе Российской Федерации. Отменена и формулировка «гражданин Марий Эл».

Более сложно этот процесс шел в Татарии и Башкирии, но и здесь гибкая политика Центра и ориентация С.Кириенко на компромисс принесли свои плоды. В обмен на разрешение баллотироваться на третий срок М.Шаймиев инициировал внесение поправок в закон «О выборах президента Республики Татарстан», который теперь соответствует федеральному законодательству (выборы назначены на 25 марта). В частности, в республиканском законе отменен ценз оседлости для кандидатов, возрастной ценз снижен с 35 до 30 лет. Предложен интересный компромисс по позиции, обязывающей кандидата владеть обоими государственными языками — русским и татарским. Поскольку закон «О языках народов Республики Татарстан», принятый в 1992 г., установил 10-летний срок для изучения татарского языка, в 2001 г. кандидатам в президенты еще позволено не говорить по-татарски, что пока снимает проблему дискриминации русских кандидатов, не владеющих татарским языком.

Но в целом Татария и Башкирия по-прежнему ориентированы на согласительные процедуры и двусторонний процесс приведения законодательства в соответствие. Это показало совещание руководства республик (М.Шаймиев, М.Рахимов) и представителей федерального Центра (Д.Козак, С.Кириенко), которое прошло в Уфе. Республики настаивали на продолжении согласительных процедур и предложили список из 22 федеральных законов, которые, на их взгляд, вторгаются в компетенцию субъектов федерации.

Однако сам Президент фактически признал, что точка в этом процессе не поставлена, хотя 1 января 2001 г. воспринималось как последний срок. Полпреды, по его словам, «разгребли основные завалы», а работа еще впереди. Следует учитывать, что параллельно примерно тем же занимается Министерство юстиции. Свои амбиции на этот счет имеют и органы прокурорского надзора, традиционно на протяжении последних месяцев демонстрирующие жесткость позиции. В этой связи показательно высказывание заместителя генерального прокурора по Центральному округу Н.Макарова, который заявил, что «мы (?!) будем отстранять губернаторов, распускать думы».

При этом по-прежнему самыми реальными возможностями для изменения регионального законодательства обладает Конституционный Суд. В декабре он признал несоответствующими Основному закону пункты устава Курской области, касающиеся организации местного самоуправления. В частности, признаны незаконными права органов государственной власти и местного самоуправления передавать друг другу свои полномочия, а также возможность отказа территории от права на организацию местного самоуправления — через местный референдум. Используя эти положения, власти Курской области сделали местное самоуправление в области слабым и зависимым, а на уровне районов попросту его ликвидировали.

Президент тем временем уделял внимание не только полпредам, но и региональным властям. Декабрьская поездка В.Путина в Магнитогорск на международный турнир по дзюдо воспринималась как поддержка губернатора Челябинской области П.Сумина в преддверии выборов, которые прошли 24 декабря. Президент, включившись в предвыборный контекст в одной из ключевых областей России, фактически отмежевался от соперника П.Сумина, бывшего работника ФСБ В.Гришанкова, всячески копировавшего путинский стиль.

Знаковым было и декабрьское заседание Президиума Госсовета, которое по аппаратной логике прошло вслед за совещанием с полпредами. По вопросу о разграничении полномочий между уровнями власти докладывал М.Шаймиев. Президент Татарстана был максимально дипломатичен, но его трактовка тезиса об «инвентаризации» полномочий федеральной и региональной властей по сути отличалась от формирующейся в Кремле позиции. Дело в том, что центральная власть совсем не предполагает в дальнейшем пользоваться таким инструментом разграничения полномочий, как договор с регионом. Впрочем, компромиссный настрой М.Шаймиева был оценен, ведь его уфимские соседи в декабре заявляли о своем желании получить себе все предметы совместного ведения.

В целом, наметились позитивные сдвиги в отношениях с республиками, что стало им своего рода «наградой» за внесение поправок в законодательство. Вероятно, будет решен вопрос о вкладышах в российские паспорта с республиканской символикой и дублированием текста на национальном языке. По словам С.Кириенко, Президент дал поручение М.Касьянову внести соответствующие изменения в постановление правительства.

Все это, конечно, не означает, что федеральный Центр отказался от своей линии на централизацию. По всей видимости, Президент и его ближайшее окружение осознают бесперспективность дефедерализации России. Характерным в этом плане оказался бюджетный процесс. Его завершение оказалось относительно благоприятным для регионов. Пропустив деньги «через себя», Центр возвращает часть из них регионам, удовлетворяя тем самым потребности реципиентов и теснее привязывая их к себе. В декабре были сделаны некоторые уступки.

Во-первых, создан специальный Фонд компенсаций, объем которого сопоставим с объемом Фонда финансовой поддержки регионов (33,4 млрд. руб.). Средства из этого фонда поступают в регионы только на определенные цели — реализацию законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Причем эти деньги расписаны и для некоторых регионов-доноров. Политический контекст понятен: федеральные власти, сначала лишив регионы части средств, привлекают их дополнительной финансовой помощью и заодно демонстрируют всем социальную направленность своей политики. Во-вторых, был увеличен и Фонд финансовой поддержки регионов: в бюджете 2000 г. запланировано 57,4 млрд. руб., в бюджете 2001 г. — 100,4 млрд. руб. В-третьих, в процессе обсуждения проекта бюджета подоходный налог почти целиком был передан в региональные бюджеты. Центр как бы обменял подоходный налог на НДС, что, впрочем, не вполне равноценно.

Определенные уступки, на которые пошел Центр, в целом удовлетворили регионы. При этом нельзя не сказать и о санкциях, которые ждут регионы, допускающие нарушения налогового режима, — приостановка финансирования федеральных программ, трансфертов и др. В целом же, как и в случае с полпредами, Центр сумел не довести дело до конфликта, ограничив аппетиты федеральных ведомств и подыграв регионам.

Следует также обратить внимание на изменение состава Совета Федерации. Уже ясно, что реформа верхней палаты ведет к увеличению присутствия в ней московских политиков. Очевидно, что одним из условий поддержки на региональных выборах, которые выставлял Центр, было проведение в Совет Федерации его ставленников.

Классической можно считать ситуацию в Псковской области. Здесь с огромным трудом выборы выиграл губернатор Е.Михайлов, которому противостояли представители крупного бизнеса, в том числе один из основателей МДМ-банка М.Кузнецов. Однако Центр все же поддержал бывшего «жириновца» и, как оказалось, эта поддержка имела свою цену. Теперь в Совете Федерации место псковского губернатора займет один из главных кремлевских пиарщиков М.Маргелов, ранее руководивший Росинформцентром. Его кооптация интересна и в контексте укрепления в верхней палате позиций «Единства», членом президиума которого тот является. Политик «федерального уровня» пришел и на место Д.Аяцкова — московский функционер «без портфеля» Р.Абдулатипов.

Другая тенденция связана с прохождением в Совет Федерации бизнесменов. В этой связи уже открыто говорится о «покупке» мест в верхней палате. В частности, место губернатора Еврейской АО занял столичный предприниматель И.Глуховский, генеральный директор ЗАО «Энергомаш-комплекс». Тульская областная Дума направила на Большую Дмитровку первого заместителя председателя О.Татаринова, который больше известен как владелец сети магазинов, заправок и пр.

Политические обязательства регионального уровня становятся третьей мотивацией при подборе кандидатур. В этой логике прошли назначения бывших губернаторов, не участвовавших в выборах, в тех регионах, которые возглавили «преемники». Вслед за уже упоминавшимся В.Сударенковым место в верхней палате обеспечил себе и краснодарский губернатор Н.Кондратенко, сдавший формальную власть А.Ткачеву. Плата за помощь стала мотивом и в Калининградской области. Здесь новый губернатор В.Егоров определил в Совет Федерации бывшего спикера областной Думы В.Устюгова, а новая Дума отправила в Москву представлять свои интересы представителя правоцентристского блока «Янтарный край России» Н.Тулаева, также выступавшего на стороне В.Егорова.

В целом, формирование Совета Федерации имеет негативный характер для региональных элит. Не случайным в этой связи стал всплеск эмоций во время подтверждения полномочий И.Глуховского и В.Кулакова. Хотя юридически сенаторы не могли помешать этим людям влиться в их ряды, поскольку решение принимает регион, им пришлось несколько раз переголосовывать на фоне открытого возмущения приходом москвичей и покупкой сенаторских кресел. Происходящие в верхней палате процессы провоцируют открытое недовольство тех, кто сделал себе имя на отстаивании региональных интересов. Показательна реакция Э.Росселя, заявившего, что «зависимость и страх заставили членов верхней палаты проголосовать за свое самоуничтожение». Свердловский губернатор заявил, что не собирается складывать свои полномочия до января 2002 г., но и не намерен посещать заседания Совета Федерации.

Усложнение процесса обновления связано и с финансовыми проблемами, поскольку новые сенаторы, работающие на постоянной основе, не обеспечены соответствующей зарплатой и другими материальными благами, не запланированными для прежнего состава. Государственная Дума не приняла поправку к закону о бюджете, поступившую еще в октябре, которая предполагала увеличение финансирования на 127,5 млн. руб. В этой связи В.Платонов вновь призвал приостановить действие нового закона о Совете Федерации до 31 декабря 2001 г., в связи с отсутствием финансирования.

Таким образом, верхняя палата постепенно превращается в ослабленную копию нижней, причем существенно менее престижную, поскольку основной законотворческий процесс протекает именно в Думе. Новый сенат не сможет обеспечить реальную защиту региональных интересов, поскольку туда приходят люди, для которых эти интересы являются абстракцией. Все это ведет к профанации самой идеи регионального представительства в российском парламенте, а значит, к дальнейшему ослаблению позиций региональных элит на федеральном уровне. Не исключено, что идущая реформа Совета Федерации в конечном счете приведет к его выборности.

 Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | июль-декабрь 2000 г. № 14 | Декабрь

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх