новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | июль-декабрь 2000 г. № 14 | Август

Август. Непосредственная региональная активность Президента, как и в июле, носила эпизодический характер и имела бы «курортно-развлекательный» оттенок, если бы в президентский график неожиданно не вошла поездка в Видяево. Определенное политическое содержание имела поездка на Валдай, где обсуждались вопросы приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Для этой цели в резиденцию прибыли генеральный прокурор В.Устинов, который сделал доклад о борьбе с преступностью на Северо-Западе России, полномочный представитель Президента В.Черкесов, представители правительства и администрации Президента — В.Рушайло, Г.Греф, В.Сурков, А.Абрамов, а также большинство губернаторов СЗФО. На встрече В.Путин подтвердил свою решимость продолжать начатое дело, заявив: «Мы обязаны создать единое правовое пространство России». Несколько позднее В.Путин подписал указ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства России», предусматривающий создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ. Правительству было поручено утвердить положение о порядке ведения федерального регистра. Таким образом, «учет и контроль» регионального нормотворчества стал одной из ключевых задач федерального Центра.

Главным же событием августа стало подписание Президентом законопроектов, касающихся «административной реформы». Первым был подписан закон, предполагающий внесение поправок в федеральный рамочный закон, посвященный региональным органам государственной власти. Это произошло еще 29 июля. Закон был подписан в думском варианте, поскольку, как известно, Дума преодолела вето Совета Федерации.

Данный акт предполагает возможность отстранения от должности высших должностных лиц субъектов федерации и роспуска региональных законодательных собраний в случае принятия ими решений, противоречащих федеральному законодательству. Тем самым «старый» закон, принятый в конце 1999 г., с помощью поправок был дополнен системой санкций в отношении региональной власти в случае возникновения правовых противоречий с федеральной государственной властью. Была сохранена и норма, предполагающая возможность временного отстранения губернаторов от должности в случае заведения уголовных дел по преступлениям, квалифицируемым как особо тяжкие.

4 августа Президент подписал два оставшихся закона — «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (19 июля принят Думой, 26 июля одобрен Советом Федерации) и «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (7 июля принят Думой, Советом Федерации в 14-дневный срок не рассмотрен). Подписание этих законов в один день было призвано придать происходящему видимость компромисса, поскольку внесение поправок в закон о местном самоуправлении выгодно губернаторам — в отличие от новых принципов формирования верхней палаты.

Согласно закону, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации — от законодательного и исполнительного органов власти. Представитель от законодательной власти региона избирается соответствующим парламентом на срок полномочий этого органа. В субъектах, где парламент двухпалатный, представитель в Совете Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Кандидатуры вносятся спикером. Кроме того, группа депутатов численностью не менее трети может внести альтернативные кандидатуры.

Представители в Совете Федерации от исполнительного органа власти назначаются указом высшего должностного лица исполнительного органа власти, то есть губернатором или президентом республики в составе РФ. При этом согласие регионального парламента на назначение представителя губернатора в Совет Федерации не требуется. Указ о назначении автоматически вступает в силу, если законодательное собрание двумя третями голосов не заблокирует данную кандидатуру. Закон предусматривает досрочное освобождение представителей обеих ветвей власти в Совете Федерации от каждого субъекта в том же порядке, в котором происходило их назначение или избрание. Полная ротация членов СФ должна завершиться к 1 января 2002 г.

На том этапе В.Путин демонстрировал минимальную склонность к компромиссам с региональными лидерами. Поначалу он обещал учесть мнение региональных лидеров, недовольных рядом положений закона о местном самоуправлении, и не торопиться подписывать данный законопроект. Речь шла о возможности отстранять от должности мэров региональных административных центров, которой губернаторы в соответствии с окончательным вариантом закона были лишены. Это решение стало чувствительным ударом для губернаторов, которые посчитали к тому же, что Президент их обманул. С формальной точки зрения В.Путин был совершенно прав, но с политической точки зрения это означало отказ от компромисса, предложенного региональными лидерами.

Вместо этого глава государства предложил свой вариант компромисса. В августе активно обсуждались принципы формирования Госсовета, причем повод к этому дал сам Президент в своем выступлении на Валдае. Там он не только подтвердил необходимость создания нового института, но и не исключил придание ему конституционного статуса, уточнив при этом, что Госсовет «не должен подменять собой Совет Федерации» и будет выполнять только функции «незаконотворческого» характера.

Понимая, что Госсовет, хотя и не решает должным образом проблему представления и защиты региональных интересов в Центре, но может стать последней возможностью сохранить хотя бы часть прежних позиций, губернаторы активно включились в дискуссию. Они предложили В.Путину ответный компромисс: Президент вводит в состав Госсовета всех губернаторов, а они взамен предлагают ему стать его председателем. Эта позиция была подтверждена на заседании Совета верхней палаты 9 августа, на котором в силу важности вопроса присутствовали и многие влиятельные лидеры, не входящие в Совет.

Большинство руководителей регионов по понятным причинам ухватилось за идею участия в работе Госсовета всех губернаторов. С соответствующими заявлениями выступили А.Дзасохов, Н.Федоров, К.Илюмжинов, В.Яковлев и др. Эта идея прямо или косвенно была поддержана и влиятельными представителями Центра. В частности, важно подчеркнуть, что после своей встречи с Ю.Лужковым заместитель главы президентской администрации В.Сурков назвал вариант с введением в состав Госсовета всех губернаторов предпочтительным. Еще раньше эту идею поддержал Б.Грызлов.

Но стоит отметить, что некоторые руководители регионов допускали и отбор в Госсовет по определенным принципам, понимая, что участие в работе Госсовета всех губернаторов превратит его в «шумный» и декоративный орган, не способный принимать взвешенные решения. Например, Е.Наздратенко предложил включать в состав Госсовета только руководителей регионов с населением свыше одного миллиона жителей, а от прочих регионов, по его словам, необходимо делегирование отдельных представителей. Л.Рокецкий заявил о возможном участии в работе Госсовета 20-30 губернаторов, хотя не исключил и вхождения в Госсовет всех региональных лидеров. Компромиссное решение предложил В.Коков. По его мнению, на первом этапе в Госсовет можно включить всех губернаторов, а затем перейти к сокращенному варианту.

Идея включения в Госсовет всех губернаторов получила максимальную поддержку, прежде всего, среди руководителей небольших регионов, в частности, национальных республик, политические амбиции которых не коррелируют с демографическим и экономическим потенциалом территорий. Резкое неприятие в их среде встретило и обсуждение вопроса о включении в Госсовет только лидеров регионов-доноров. В ответ глава Республики Коми — далеко не самой слабой экономически, но не вписывающейся в «сокращенный» вариант Госсовета по демографическим критериям, — высказался за обязательное присутствие в Госсовете экономически слабых регионов — в интересах справедливости.

Другой доминирующей темой стало избрание Президента председателем Госсовета. Эту идею поддержали В.Яковлев, О.Богомолов и др. Д.Аяцков, правда, озвучил иной вариант — чтобы в будущем председатель Госсовета выполнял функции вице-президента.

Озабоченные проблемой реального политического веса Госсовета, в который они так активно стремились, губернаторы стали выдвигать свои предложения о полномочиях нового органа[1]. Некоторые губернаторы надеялись на то, что в будущем Госсовет станет полноценным, конституционным органом власти. Причем президент Чувашии Н.Федоров заявил, что в случае ликвидации Совета Федерации его полномочия следует передать Госсовету.

Многие губернаторы рассчитывали на то, что Госсовет обеспечит представительство их интересов на федеральном уровне. При этом если он на первом этапе и не станет полноценным законотворческим органом, то хотя бы сможет донести позицию региональных элит до Президента, становящегося в роли председателя Госсовета как бы высоким покровителем губернаторов.

Заключительную точку в августовской дискуссии о Госсовете поставил В.Путин. Согласно указу Президента от 1 сентября в состав Президиума нового государственного органа вошли семь губернаторов (от каждого федерального округа), сроком на полгода, после чего должна производиться ротация его членов. Госсовет обладает исключительно совещательным правом голоса при решении общегосударственных проблем. Как и предполагалось, его возглавил сам Президент. В Госсовете предусмотрен пост секретаря, исполнение функций которого происходит на общественных началах. Секретарем был назначен заместитель главы администрации А.Абрамов.

Учреждение Госсовета состоялось на фоне обострения серьезных противоречий между федеральной исполнительной властью и региональными политическими институтами.

Первой крупной проблемой стала бюджетная. Разработанный правительством проект бюджета на 2001 год существенно ограничивал финансовую поддержку регионам и возможности самостоятельного распоряжения бюджетными средствами. Споры были связаны с расчетами, какова в действительности доля средств, выделяемых регионам. По версии А.Кудрина, который 9 августа провел презентацию проекта бюджета, распределение средств с учетом компенсационных выплат составляло 56,4% на 43,6% в пользу регионов, а не 70% в пользу Центра, как считали многие губернаторы. Однако «лукавство» цифр заключалось в том, что прямая финансовая поддержка регионов через трансферты действительно была сокращена, а возмещение ее было заложено в целевые поступления средств из федерального бюджета, контроль за которыми осуществляется опять-таки Центром. В качестве послабления Центр планировал направлять 15% НДС в фонд компенсации, средства из которого должны распределяться между регионами в качестве дополнения к трансфертам, однако принципы этого распределения были неясны, и все это выглядело слабым утешением. Другими словами, финансовая самостоятельность территорий действительно должна была резко сократиться в результате принятия нового бюджета.

При этом правительство не скрывало, что регионы-доноры должны были сильно потерять после принятия нового бюджета. Однако, поскольку число таких регионов мало, вероятность организации мощной губернаторской оппозицию была незначительна.

Свидетельством жесткой финансовой политики правительства в отношении регионов стало и решение (точнее — нерешение) вопроса о федеральных целевых программах, который специально обсуждался на заседании правительства 17 августа. Правительственные «либералы», выступающие за сокращение целевых государственных расходов на регионы, и здесь одержали победу. Показательно, что ведущую роль в этом вопросе взял на себя Г.Греф. В результате правительство пришло к следующим решениям. Во-первых, в 2001 г. заканчиваются 92 программы, которые не будут продлены. Вместо этого планируются 72 программы с объемом финансирования в 26-50 млрд. рублей. Но к 2002 г. их число планируется сократить до 20-30, то есть большинство программ будет работать один год. Во-вторых, Минэкономики должно было к 1 октября конкретизировать приоритеты по принятию решений о запуске тех или иных программ. В качестве таковых назывались развитие производственной инфраструктуры, экология, реформа правосудия, ликвидация региональных диспропорций, высокие технологии. При этом правительство потребовало финансового обоснования каждой программы, количественно определенных результатов и пропорционального финансирования федеральным и региональными бюджетами. Тем самым федеральные целевые программы перестали быть средством стимулирования региональных экономик.

Фактически государство запустило процесс свертывания еще одного ключевого направление региональной политики, принятого во всем мире. Сначала урезаются трансферты — метод прямой помощи территориям и обеспечения более пропорционального их развития. Затем ликвидируется целевое, адресное финансирование региональных программ.

Еще одним сложным вопросом, чреватым конфликтами на федеральном уровне, стало разграничение полномочий правительства и полномочных представителей Президента в регионах. Полномочные представители, формально являясь президентской структурой, предприняли активные попытки экспансии в компетенцию правительства. Прежде всего, речь идет о функциях контроля над территориальными органами федеральных ведомств.

Конфликт интересов был столь силен, что даже прозвучало предложение создать в федеральных округах представительства правительства, что сильно ударило бы по позициям полпредов. Более того, в своем наступлении на институт наместников отдельные члены правительства, в частности, И.Клебанов, предлагали разработать экономические программы для отдельных округов. Те же намерения демонстрировали и сами полпреды, в частности, П.Латышев, уже обещавший такую программу для Урала. В случае реализации этих планов реальными центрами силы в федеральных округах становились бы представительства правительства, а не президентские полпреды, учитывая также тот факт, что через эти представительства распределялись бы бюджетные деньги.

Администрация Президента со своей стороны завышала планку своих требований. Так, циркулировала информация о проекте постановления кабинета о разграничении полномочий между правительством и полпредами, на котором, якобы, стояла виза В.Суркова. В этом проекте «генерал-губернаторы» получали исполнительные и контрольные функции и фактически становились главами окружных «правительств». Тем временем представители Президента и сами стремились влиять на распределение средств, явно превышая свои полномочия. Так, из уст В.Черкесова прозвучало указание Минфину выделить 12 млрд. руб. на строительство газопровода Ямал-Архангельск, в то время как в бюджете на все государственные инвестиции было предусмотрено 6 млрд. руб.

«Разруливание» конфликтной ситуации проводилось в два этапа. Сначала было проведено первое совместное совещание правительства и полпредов. Затем, 12 августа М.Касьяновым было подписано постановление о разграничении полномочий. Чтобы не усугублять конфликт правительство отказалось от планов по созданию своих представительств в регионах и от особых «окружных» программ. Их наличие было опровергнуто В.Христенко. Со своей стороны, В.Сурков опроверг наличие «жесткого» варианта постановления, предлагаемого администрацией Президента.

Подписанный М.Касьяновым компромиссный вариант постановления не поставил точки над i по всем спорным вопросам. Его основные позиции следующие: полномочные представители Президента являются членами правительства с правом совещательного голоса; с полпредами согласовывается назначение федеральных госслужащих в округах. Вопрос о подчинении федеральных ведомств остался открытым. Постановление предусматривало реорганизацию представительств федеральных органов в соответствии с целями и задачами организации округов. Но при этом сохранялось двойное подчинение руководителей этих представительств на местах. В постановлении говорилось лишь о том, что «при необходимости» принимаются меры «по уточнению подчиненности расположенных в федеральных округах организаций».

Тем временем, в процесс административной реформы в августе активно включился Верховный суд, который начал создавать свою сеть представительств, не совпадающую с президентскими и правительственными структурами. В Верховном суде был подготовлен проект создания административных судов, который активно пропагандировал председатель ВС В.Лебедев. Именно в компетенцию создаваемых судов должны были войти, по его мнению, вопросы деятельности региональных властей и, в частности, правовые конфликты, ведущие к применению Президентом санкций, предусмотренных в известных законах. В окружные административные суды предполагалось также передать дела по обжалованию решений должностных лиц, вопросы правомочности положений местных нормотворческих актов, нарушения избирательных прав, налоговые споры. Таким образом, окружные суды при воплощении предложенного В.Лебедева проекта могли взять на себя работу, связанную с судебным обеспечением административной реформы. В то же время, схема судебных округов, которую предложил В.Лебедев, не совпадала со схемой федеральных округов — предполагалось создать 21 окружной суд.

В отличие от Верховного суда другие федеральные структуры все же следовали «начертанной» Президентом схеме федеральных округов. В частности, в августе были созданы семь главных управлений Федеральной службы налоговой полиции. Первое такое управление появилось в Дальневосточном округе.

В августе деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах приобрела более активный и осмысленный характер.

Во-первых, начался процесс создания окружных советов. При этом каждый полпред определял их структуру по собственному усмотрению. Так, Л.Драчевский применил схему Совета Федерации — с включением руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов федерации, входящих в округ. К.Пуликовский ввел в окружной совет представителей всех федеральных структур, работающих в регионе. По его представлениям, данный орган должен обладать исполнительными функциями и осуществлять контроль над принимаемыми решениями.

Идеи полпредов встретили поддержку в администрации Президента, которая, однако, в августе еще не определилась, какими должны быть окружные советы и нужна ли единая модель, утвержденная очередным президентским указом. В частности, начальник Главного территориального управления С.Самойлов отмечал необходимость создания «ряда консультативных органов» при полпредах, предложив сразу несколько таких структур. Это и совет руководителей региональных представительств федеральных органов, включая силовой блок, и совет руководителей регионов, и совет по местному самоуправлению, и некий совещательный орган, занимающийся вопросами приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Во-вторых, полпреды продолжили активное вторжение в экономическую сферу. Продолжалась работа по созданию окружных экономических программ. А в федеральном бюджете появилась строка расходов на полпредов.

В-третьих, было положено начало процессу формирования окружной информационной политики. В центральных СМИ развернулась PR-кампания, пропагандирующая деятельность полпредов. Основная работа в этом направлении осуществлялась Росинформцентром, близким к администрации Президента. В августе были обнародованы планы создания окружных газет и телекомпаний.

Интересным процессом оказалось назначение заместителей представителей и главных федеральных инспекторов. В одних округах и регионах ставка была сделана на «интегрированных» представителей местной элиты, зачастую — на губернаторских ставленников. Тем самым происходило «срастание» аппарата полпредов и региональных элит, против которого, по сути, и был направлен процесс реформирования этого института. Характерно, что со своей стороны региональные лидеры тоже стремились сгладить возникающие противоречия. Так, заподозренному в нелояльности по отношению к Л.Драчевскому главе Хакасии А.Лебедю пришлось опровергать приписываемые ему слова о том, что помощь Л.Драчевского республике не нужна. Тенденция к «симбиозу» полпредов и региональных элит в наибольшей степени проявилась в Южном и Дальневосточном округах, хотя присутствует и в других регионах, особенно там, где губернаторы пользуются особым расположением Центра. В других округах, наоборот, ставка сделана на «варягов», не столь компетентных в местной политике и экономике, но и не имеющих в регионах особых интересов.

В целом в процессе формирования аппаратов можно отметить высокую степень самостоятельности президентских «наместников». Каждый из них выстраивал управленческую схему по своему вкусу, поскольку данный вопрос не регламентирован в президентском указе.

Отдельные заявления и действия полпредов, сделанные в августе, позволяют говорить о следующих направлениях их политической активности в конце лета:

1. Разрешение политических конфликтов на региональном уровне. Наиболее жесткую линию в этом направлении проводил В.Казанцев, сумевший отчасти разрешить проблемы в Карачаево-Черкесии. Так, было принято «соломоново решение» о назначении близкого к Б.Березовскому мэра Черкесска С.Дерева в аппарат полпреда. Одновременно в республике был отменен референдум о доверии В.Семенову, который был намечен на октябрь. Были также приняты важные решения по кадровой политике: введен пост первого заместителя главы республики, который отдан русскому, в то время как председателем правительства должен быть черкес.

2. Публичное дистанцирование от губернаторских выборов при одновременном контроле за их ходом и за выдвижением кандидатов. В частности, К.Пуликовский заявил, что не намерен поддерживать кого-либо из кандидатов в губернаторы во время выборов, но в то же время заметил, что ему не безразлично, кто займет губернаторские кресла в его округе. Многие полпреды развернули мониторинг губернаторских кампаний и организовали изучение ситуации в регионах, где должны были пройти выборы.

3. Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. В этом полпреды полностью следовали публично обозначенной президентской линии. Тот же К.Пуликовский заявил в Южно-Сахалинске, что руководители исполнительной и законодательной власти краев и областей Дальнего Востока пока не проявили должной принципиальности: «время политпросвета закончилось, теперь начнется строгий спрос». Многие региональные лидеры, чтобы продемонстрировать свою лояльность, сами занялись оптимизацией законодательства.

4. Выступления с различными политическими инициативами. В одном из интервью В.Черкесов поддержал идею передачи Санкт-Петербургу части столичных функций, в частности, переноса Государственной Думы и организации парламентского центра Союза России и Белоруссии. В этом его поддержал Г.Селезнев. Другие полпреды использовали иные способы, чтобы найти точки соприкосновения с местной элитой. Например, К.Пуликовский заявил, что, отключая электроэнергию на Дальнем Востоке, А.Чубайс не считается с интересами России.

Подводя итоги работы полпредов в августе можно говорить о постепенном встраивании полномочных представителей в региональную среду. Произошло определенное нивелирование политических принципов, которые закладывались в основу президентской реформы. Некоторые полпреды быстро нашли консенсус с местными элитами и попытались выстраивать с ними общую политику, активно используя местные кадры для пополнения своего аппарата.

[1] В основном — чтобы Госсовет решал вопросы государственной важности, имеющие, как выразился В.Путин, «незаконотворческий» характер. Речь шла о вопросах войны и мира, направлении российских Вооруженных сил за рубеж, изменении границ, введении чрезвычайного положения, утверждении (либо согласовании на предварительном этапе) бюджета и генерального прокурора, назначении выборов, консультирования Президента по ключевым кадровым вопросам (в том числе — назначению премьер-министра). При этом, однако, некоторые губернаторы рассчитывали, что решения Госсовета будут законодательно оформляться распоряжениями и указами Президента и правительства, что позволило бы сделать его субъектом законодательной инициативы.

 Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | июль-декабрь 2000 г. № 14 | Август

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх