новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | февраль-июнь 1997 г. № 7 | II. Процессы элитообразования в контексте отношений “центр-регион”

II. ПРОЦЕССЫ ЭЛИТООБРАЗОВАНИЯ В КОНТЕКСТЕ ОТНОШЕНИЙ “ЦЕНТР-РЕГИОН”

Местные выборы 1996 г., несомненно, вывели проблемы взаимоотношений региональных и центральных правящих элит на авансцену реальной политики.

Следует подчеркнуть, что именно развитие системы отношений федеральных и региональных элитных групп является определяющим при характеристике современного этапа трансформации правящего класса. При этом ключевыми тенденциями являются: восстановление аппаратного господства, интеграция политических и экономических группировок, продолжающиеся процессы регионализации элит. Консолидация нового правящего класса осуществляется в первую очередь на региональном уровне, именно здесь наиболее ярко проявляются названные тенденции. Именно региональные элиты выступают в системе взаимоотношений с Центром в роли посредующего субъекта, за контроль над которым идет серьезная борьба партий и политиков в Москве.

В литературе справедливо указывается, что доминирующая роль в российском госаппарате принадлежит системе неформальных связей и ценностей. Важнейшей составляющей сегодняшнего административного процесса в России являются клиентарные связи (отношения личной преданности и покровительства), которые: 1) пронизывают практически весь аппарат; 2) оказывают решающее влияние на карьеру чиновника; 3) определяют путь разрешения конфликтов; 4) воспринимаются большинством управленцев как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности. В результате доминирующим типом политического господства в современной России являются “клиентарные бюрократии”* . Важно отметить, что множественное число при употреблении данного термина является принципиальным, так как подчеркивает сильно выраженную тенденцию к “приватизации” государства различного рода аппаратными “партиями” как в Центре, так и в регионах.

С другой стороны, ключевое значение в трансформации правящего класса приобретают процессы интеграции политических и экономических элитных групп, изменения в системе отношений “власть-собственность”. В процессе реформ жестко иерархическую систему управления экономикой сменил административный (бюрократический) рынок. Данная система построена на обмене материальными ценностями, властью, престижем (то есть, в терминах Бурдье, символическими капиталами), осуществляемом как отдельными лицами, так и органами власти, бюрократическими корпорациями.

В этом смысле, с точки зрения рассматриваемой нами системы отношений “Центр-регион”, наибольшую остроту сегодня приобрели разногласия, связанные с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий, прав собственности между регионами и Центром, а также формированием экономической политики государства в целом. Данные проблемы являются точкой преломления интересов, с одной стороны, центральной и региональных элит, а с другой — экономических субъектов и территорий. В конечном счете, речь идет о реализации той или иной модели интеграции политических и экономических элитных групп в процессе консолидации нового правящего класса.

Особая роль экономических противоречий в системе отношений федеральных и региональных правящих групп связана с тем, что через центральные правительственные органы и систему личных взаимосвязей на уровне федеральной правящей элиты некоторые “трансрегиональные” экономические субъекты имеют возможность осуществлять свое политическое влияние в регионе. К тому же, в условиях возрастания политической самостоятельности регионов центральные власти в последнее время все чаще были весьма ограничены в своем влиянии на местные власти, а региональный политический процесс оказывался полностью монополизирован местной правящей элитой. Экономический канал давления на администрацию региона становился определяющим. Само политическое проникновение центральных властей в регион возможно сегодня, в первую очередь, благодаря контролю над экономическими и финансовыми ресурсами и решениями. Альянс же между предприятиями, отраслями, иными экономическими субъектами и центральной политической элитой является наиболее эффективным способом реализации такой стратегии.

Ранее элитные группы федерального Центра, при поддержке заинтересованных экономических структур, могли также весьма активно использовать свои полномочия по замещению должностей в региональных органах исполнительной власти. Именно поэтому региональные элиты начали все более настойчиво выдвигать требования выбирать, а не назначать губернаторов краев и областей. Очевидно, что нежелание Центра проводить всенародные выборы глав администраций, тем более, до завершения президентской избирательной кампании, было вызвано, в частности, опасениями достижения местными властями излишней как политической, так и экономической самостоятельности, которая была бы подкреплена соответствующим мандатом. Тем самым, фактор региональных выборов и, главное, их исход обозначили сегодня некие “рамочные значения” для многих политических и экономических процессов, как на уровне территорий, так и в масштабах страны. Это значит, что в результате местных выборов 1996-1997 гг. появляется возможность, с одной стороны, ограничивать возможности тех или иных политических трансформаций, а с другой — задавать темпы их реализации.

Таким образом, все более очевидно, что установка региональных правящих элит на политическую самостоятельность от Центра, которая или уже в основном достигнута, или как раз и обреталась в ходе и после нынешних выборов, сменяется теперь акцентом на достижение экономической самостоятельности. Однако последняя чаще понимается не как формирование закрытого и самодостаточного рынка, но как овладение контролем над экономическими ресурсами и экономическими решениями.

Достижение подобной цели может привести к двум последствиям. Во-первых, интеграция политических и экономических элитных групп будет осуществлена прежде всего и в основном на региональном уровне. Во-вторых, процесс консолидации нового правящего класса не сможет быть обеспечен в масштабах всей страны. Важно подчеркнуть, что ключевой особенностью нового российского правящего класса является то, что он представляет собой конгломерат закрытых и во многом самодостаточных региональных структур. При этом федеральная правящая элита не только не консолидирована, но не является объединяющей суперструктурой правящего класса в масштабах всей страны. В этих условиях разрушительный потенциал процессов дезинтеграции и сегодня компенсируется почти исключительно незаинтересованностью именно экономических элит в разрушении экономической инфраструктуры и ее регионализации.

Характеристика современного этапа регионального развития как системы отношений, основанной на политизации регионами собственных экономических требований, тем не менее, недостаточна. Стремление местных элит приобрести вслед за политической также и экономическую самостоятельность сталкивается с фактом все большего умножения и дифференциации как федеральных, так и региональных элитных групп, участвующих в определении тенденций и характера развития тех или иных территорий.

Завершение президентской избирательной кампании привело к увеличению количества акторов в системе взаимоотношений “Центр-регион”. Итоги президентских выборов (в ходе которых был обеспечен относительно высокий уровень интеграции внутри центральной правящей элиты) позволяют различным политическим и экономическим субъектам общенационального масштаба, после во многом вынужденного этапа предельной мобилизации и единства, максимально расширить свои усилия по реализации собственных интересов в регионах. Очевидно, что снятие общей задачи влечет за собой все более внятную артикуляцию частных интересов, в том числе и в ходе местных выборов. Внутреннее согласие относительно правил игры фиксирует в качестве поля свободных действий прежде всего именно регионы. Иначе говоря, происходит вынос разногласий вовне.

Аналогичные процессы происходят в регионах, где в ходе местных выборов в основном достигнута консолидация власти. Однако появление множества субъектов региональной политики, часть которых неизбежно оказывается отстраненной от власти, делает весьма актуальным тот же принцип выноса силы и разногласий вовне. Региональным элитам образ Центра-“врага” нужен для внутренней консолидации власти, дискредитации внутрирегиональной оппозиции, переориентации каналов общественного недовольства. Реализация данной стратегии означает сохранение стабильности на данной территории и устойчивость системы распределения региональной власти.

Таким образом, в обоих случаях своеобразный “внешний авторитаризм” подразумевает внутреннее единство и стабильность различных элитных групп, а также поддержание как таковой системы баланса сил и интересов как в Центре, так и на местах.

Многообразие субъектов региональной политики и их взаимодействия означает множественность существующих моделей взаимоотношений центральных и региональных элит. Это связано с серьезными отличиями в системе организации и взаимодействия различных интересов, присутствующих на той или иной территории. В зависимости от уровня влияния Центра, а также степени самостоятельности региональных элит и выраженности их собственных интересов, можно выделить, как минимум, пять подобных моделей.

Доминирование. Уровень влияния центральных элит всеобъемлющий и повсеместный. Регион выступает прежде всего в качестве объекта (а не субъекта) региональной политики. Отсутствие выраженных конфликтов в условиях доминирования Центра. Предполагается возможность принятия федеральной элитой решений по местным вопросам без предварительного согласования с региональными властями. В современных условиях это почти исключительно связано с отсутствием окончательного решения на региональном уровне вопроса о власти, неконсолидированностью местных правящих групп.

Влияние. Высокий уровень влияния Москвы, прежде всего по стратегическим вопросам. Региональные элиты обладают собственными интересами, сфера которых выражена и ограничена, а также способны их реализовать при условии их непротиворечивости интересам Федерации и принятым стратегическим решениям. Механизм урегулирования конфликтов основан на том, что действия тех или иных субъектов должны быть приведены в соответствие со стратегическими решениями или не препятствовать их реализации. Центр способен оказывать постоянное влияние на собственные решения региональных властей, непосредственно затрагивающие его интересы. В то же время, практически исключается вмешательство в сугубо региональные интересы.

Взаимодействие. Высокий уровень сотрудничества местных и федеральных властей. Подобное положение вещей возможно прежде всего в силу существования совпадающих или взаимодополняющих, неконфликтных интересов. Москва осуществляет свое влияние в основном через сотрудничество и в силу взаимозависимости сторон. Региональные и центральная элиты стремятся к согласованию большинства интересов и решений.

Соприсутствие. Сферы ответственности региона и Центра четко разграничены. Предполагается сосуществование на данной территории интересов местных и федеральных элит, которые не должны пересекаться, чтобы быть бесконфликтными. Отсутствие конфликтов часто объясняется именно отсутствием точек пересечения реальных интересов сторон. Данная система основана также на определенном политическом договоре, который автоматически задает процедуру всех дальнейших решений, разграничивает компетенции, ответственность, сферы влияния.

Отстраненность (или отстранение). Низкий уровень влияния центральной элиты. Это может быть связано с отсутствием ярко выраженных интересов Центра, когда, например, внимание региону не уделяется в силу периферийности данной территории. В ином случае (отстранение) — мощь местной элиты практически исключает вмешательство федеральных органов во внутрирегиональные процессы. В этих условиях последние оказывают влияние на принимаемые решения лишь в отдельных случаях. Это может быть связано, например, с дестабилизацией внутрирегиональной ситуации или же с иным изменением политической и экономической конъюнктуры. Подобные обстоятельства заставляют Центр вмешаться или же провоцируют возникновение собственных устойчивых интересов в регионе.

Сравнительный анализ моделей представлен также в таблице.

Модели Описание основных параметров моделей
отношений Уровень влияния Центра Структура интересов Процедуры решений
Доминирование Повсеместный и всеобъемлющий Отсутствие конфликтов в условиях доминирования интересов Центра Решение Центра без согласования с регионом
Влияние Высокий, но не всеобъемлющий Стратегические интересы Центра. Выраженная и ограниченная сфера региональных интересов Центр способен влиять на собственные решения региональных властей, не затрагивая сугубо региональных интересов
Взаимодействие Влияние через сотрудничество Взаимозависимость и взаимодополняемость Позитивные процедуры согласования. Компромиссы
Соприсутствие Высокий в ограниченной сфере Сосуществование и необходимость тщательного разграничения интересов Политический договор
Отстраненность Низкий и невыраженный Отсутствие выраженных интересов Центра или недопущение вмешательства со стороны местных властей Контролируются местными властями при отсутствии чрезвычайных обстоятельств.

Характерно, что в рамках одного региона чаще всего сосуществуют несколько моделей или имеет место их комбинация. Речь идет как о переходных состояниях и некой динамике отношений, так и о зачастую разительно отличающихся друг от друга системах отношений тех или иных участников региональной политики, федеральных и местных групп интересов.

Подобное затруднение может быть частично преодолено, если попытаться выделить те из “субъектов Центра”, которые оказывают доминирующее влияние на регион. Подобный подход тем более справедлив, что под “регионом” во многих случаях вполне обоснованно подразумеваются прежде всего, а иногда почти исключительно, правящие региональные элиты, официальные региональные власти. При этом иные гипотетические участники внутрирегиональной политики нередко выступают именно как агенты множества различных центральных или, более широко, трансрегиональных субъектов отношений.

В результате этого могут быть выделены несколько типов регионов, в частности, “президентские” и “ведомственные”. К первым прежде всего относятся “привилегированные” республики (например, Татария, Башкирия, Якутия), а также иные наиболее важные субъекты РФ (Краснодарский край, Свердловская область, Москва и т.д.). “Ведомственные” же регионы — это прежде всего территории с моноэкономикой, своеобразные отраслевые вотчины, где пространство политики подчинено логике производства.

Среди иных доминирующих субъектов Центра могут быть названы структуры администрации Президента, правительства, причем часто именно в силу существования определенных клиентских отношений между руководителями регионов и федеральными политиками.

Необходимо также сказать о некотором общем направлении развития отношений региональных и центральной элит. При анализе процессов трансформации правящих элит в историческом контексте, а также в рамках современного политического процесса, можно говорить и об общей тенденции последовательного движения от модели отношений “Доминирование” к модели “Отстраненность”. Это означает, что процессы регионализации приобретают все более разрушительный характер, а уровень децентрализации политической системы достигает своего предельного значения.

Все вышесказанное предопределяет необходимость более подробно рассмотреть процессы формирования и модели трансформации региональных правящих элит.

Характерные модели трансформации

региональных правящих элит в России в начале 90-х гг.

Формирование новой элиты во многом идет на основе заимствования у старой механизмов и способов формирования и трансформации как на персональном уровне (адаптация и перетекание значительной части прежней элиты в новую), так и на организационном и процессуальном уровнях (использование прежних механизмов рекрутирования, функционирования и продвижения элитных групп). В настоящее время уже практически не имеют место случаи, когда прежняя местная политическая элита была бы полностью отстранена от управления, а нынешняя власть — сформирована на новых принципах и на основе радикального обновления элитных групп.

Подобный сценарий прихода к власти контр-элиты был реализован отчасти и только на первоначальном этапе преобразований в начале 90-х годов. Тогда формирование новых органов законодательной власти — Съездов народных депутатов СССР и РСФСР — имело, с точки зрения борьбы внутри правящего класса, несколько целей.

Помимо необходимости создания нового основания легитимности для проведения реформ, консолидации элиты и общества выборы должны были выполнить функции нового канала и механизма рекрутирования элиты. Подобный “призыв”, как предполагалось, мог существенным образом обновить политический олимп, стать предварительным и подготовительным этапом реформирования аппарата управления, системы исполнительной власти. “Первая волна” назначений российских губернаторов конца 1991 г. во многом и была сопряжена с использованием данного канала рекрутирования элиты.

В начальный период послеавгустовских российских преобразований этот принцип кадровой политики был функционален для новых российских властей, поскольку необходимо было в короткий срок вытеснить с ключевых постов в регионах партийно-советскую номенклатуру, саботировавшую распоряжения федеральных властей.

Важно отметить, однако, что наследием советского периода являлась ситуация, когда отсутствовало само адекватное “предложение” на образовавшиеся вакансии: назначения в регионах, произведенные после августа 1991 г., не всегда были удачными, в том числе и из-за отсутствия возможности выбора, причем не только на муниципальном уровне, но порой и на областном.

Так, например, в Мордовии попытка создать новый управляющий слой, ориентированный на Президента РФ и правительство реформ, оказалась неудачной в основном из-за некомпетентности и неспособности организовать управление регионом со стороны бывшего президента Мордовии В.Гуслянникова. Аналогичная ситуация сложилась в Пензенской области.

Тем не менее, необходимо отметить, что в ряде регионов опыты по кардинальному обновлению местной элиты увенчались успехом. Достаточно вспомнить в этой связи функционирование команды бывшего губернатора Нижегородской области Б.Немцова. Здесь, однако, важно подчеркнуть, что деятельность данной группировки может быть достаточно репрезентативно описана в терминах номенклатуры. Об этом свидетельствует, в частности, ее политическое поведение при блокировании переизбрания на должность мэра Нижнего Новгорода Д.Беднякова, не принадлежавшего к “команде губернатора”. Путем манипуляций выборы были отменены, а мэром Указом Президента РФ был назначен первый заместитель Б.Немцова И.Скляров.

Таким образом, указанный нами канал обновления элит нельзя рассматривать как выходящий за рамки номенклатурного принципа трансформации правящего класса. Фактически в данном случае российскими властями была взята на вооружение прежняя система “подбора и расстановки кадров”.

Данная модель формирования новой политической элиты была искусственной и могла реализоваться только в регионах, находившихся под пристальным и достаточно жестким контролем Центра. Особое значение подобный подход приобретал также в условиях противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Важно учитывать также и то, что освобождение с должностей первых лиц прежней номенклатуры почти никогда не означало реального лишения рычагов и ресурсов власти людей, связанных между собой многолетними корпоративными узами. В конечном счете, в соответствии с логикой политического противостояния, из-за чужеродности для местных элитных кланов навязанной сверху власти реализовывался сценарий, сопряженный с заменой администрации (например, в ходе местных выборов), в результате чего восстанавливалась старая система управления.

Выборы глав администраций, проведенные весной 1993 г., заставили также всерьез говорить о возможности возвращения к власти позднесоветской элиты или же прихода “новой волны” политических деятелей, чьи корпоративные связи с прежними правящими группами не подлежат сомнению. Весьма отчетливо данная тенденция проявилась в Орловской, Пензенской областях. Аналогичным образом развивались события в Липецкой, Смоленской, Тамбовской областях, Краснодарском крае.

Наиболее же распространенным являлся сценарий трансформации региональных политических элит, основанный на приходе к власти в начале 90-х годов “второго эшелона” номенклатуры. Он мог быть реализован не только в результате свержения демократической администрации, но чаще всего представлял собой замену старых “первых лиц” при поддержке нового руководства РФ и опирался на альянс управленческого аппарата и хозяйственной элиты.

В течение 1992-1995 гг., номенклатурный принцип элитообразования достаточно активно эксплуатировался и федеральными российскими властями, не всегда “доверявшими” демократическим механизмам на региональном уровне (“мораторий” на выборы губернаторов), предпочитавшими выборам прямое назначение или же (в контексте Договора об общественном согласии и двухсторонних договоров с субъектами РФ) заключение своего рода “политического контракта” с лидером региона, когда в приемлемой для сторон форме “оговаривались” условия взаимодействия Центра и местного руководства.

В 1996 г. данная тенденция получила дополнительный импульс в связи с проведением президентских и губернаторских выборов. В ряде регионов была осуществлена замена глав администраций краев и областей (Саратовская, Воронежская, Рязанская, Вологодская, Пермская, Брянская, Амурская области, Алтайский край и другие).

Важно подчеркнуть, что данные перестановки осуществлялись федеральным Центром в полном соответствии с номенклатурным принципом подбора и расстановки кадров и, в некоторых случаях, являлись практически прямым признанием федеральной политической элитой собственной “неправоты” в кадровой политике начала 90-х гг.

В некоторых регионах России вообще нельзя было говорить о каких-либо серьезных трансформациях местных политических элит. Изменения здесь носили, по большей мере, формальный характер и были связаны с реорганизацией прежней системы управления, формированием новых центров власти. В персональном плане местная власть не претерпевала существенных изменений. Такая ситуация имеет место в первую очередь в национальных республиках в составе РФ, где идея национального государства в сочетании с особыми механизмами легитимации власти позволяет местным политическим элитам адаптироваться к новым реалиям. Прежние режимы в основном сохранились в Татарии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, Адыгее, Коми, Республике Алтай, Бурятии.

Подобный сценарий может быть реализован и в том случае, если прежняя политическая элита способна выдвинуть из своих рядов руководителя, обладающего чертами харизматического лидера, а электоральные предпочтения носят ярко выраженный консервативный характер. Данная модель характерна для Ульяновской области. На сходных основаниях прежняя пирамида власти была достаточно быстро восстановлена в Орловской области и Краснодарском крае* .

Таким образом, в большинстве субъектов Российской Федерации в той или иной форме произошло (или завершается в ходе и непосредственно после проведения в 1996 и текущем году местных выборов глав администраций регионов и представительных органов власти) становление региональных политических режимов.


Основные механизмы формирования и особенности функционирования региональных элит

В настоящее время можно говорить о складывании “партий власти” на местном уровне — устойчивых политико-экономических группировок, консолидированных, как правило, вокруг главы исполнительной власти. Единство подобной структуры достигается через механизмы жесткой функциональной зависимости и должностной соподчиненности в иерархии исполнительной власти в регионе, а также благодаря комплексу неформальных связей и совпадающих интересов на личном уровне.

Получение представителями региональных элит статуса депутата местного законодательного собрания также остается одним из основных каналов формирования “партии власти”. Анализ состава региональных законодательных собраний, сформированных в 1994-1996 гг., показывает, что большинство в них принадлежит, как правило, главам администраций и сотрудникам территориальных органов исполнительной власти различного уровня, а также представителям бюджетных организаций и предприятий, находящимся в зависимости от областной администрации.

Подобный результат иногда достигается благодаря тому, что выборы в местные собрания проводятся по административно-территориальным округам. В этом случае победа глав районных и городских администраций чаще всего не вызывает сомнений. При этом большинство кандидатов в депутаты, независимо от своих политических ориентаций, регистрируются как независимые кандидаты, а процент избранных от партий ничтожно мал. В результате местные представительные собрания оказываются корпоративно и политически подконтрольными администрации области и ее руководителю. Однако подобная модель может быть реализована только в случае, если администрация области способна эффективно контролировать проведение местных выборов, что свидетельствует о том, что консолидация местной политической элиты уже произошла.

В то же время, во многих регионах России предпринимались попытки ограничения всевластия местных администраций. Этот процесс был связан в первую очередь с разработкой и принятием Уставов краев и областей. Инициаторами здесь чаще всего выступали именно местные органы законодательной власти, “властные притязания” которых связаны со стремлением к перераспределению властных полномочий и функций, обеспечению для представительных органов реальной законодательной власти.

Как правило, это приводило к тому, что воспроизводилась уже известная ситуация противостояния ветвей власти, когда законодательный орган становится местом организационного оформления оппозиции, кристаллизации потенциальных контр-элит и превращается, в этом смысле, действительно в представительный, аккумулируя общественное недовольство местной администрацией, которая не только апеллирует к Центру, но и напрямую ассоциируется в сознании избирателей с нынешними федеральными властями (Иркутская, Свердловская, Тамбовская, Челябинская области, Красноярский край и др.).

Наряду с тенденцией зарегулирования областных и краевых дум имеет место и установление контроля над партийным строительством на местах.

Данная задача решается следующим образом.

1. Через активное формирование партийной структуры, не имеющей четкой локализации в политическом спектре. Это рельефно проявилось в установлении администрациями регионов “правил игры”, по которым развертывалась избирательная кампания по выборам в местные органы власти. Обладая по существу неограниченной возможностью влиять на баланс предвыборных сил, управленческая элита не только осуществляла его корректировку, но и зачастую инициировала создание партий и политических блоков регионального уровня с перспективой их использования на будущих выборах.

2. Путем создания различных консультативных органов и общественных палат при местных администрациях и представительных органах власти. Это, помимо обеспечения взаимодействия региональных властей с общественностью, направлено на консолидацию части политической элиты региона, идущей на сотрудничество с администрацией, что последней рассматривается как одна из форм собственного патернализма в отношении местных политических структур. Частично подключая региональную партийную верхушку к решению управленческих вопросов, правящая элита преследует цель превратить местные парторганизации из “групп поддержки” федеральных лидеров в политическую опору регионального руководства, то есть “замкнуть” партии непосредственно на себя.

3. Через налаживание взаимодействия руководства предприятий, определяющих территориально-экономическую инфраструктуру региона, с лидерами профсоюзов, сохранившими свои собственные влияние и место в региональной элите. Такая взаимосвязь наиболее полно выражается в регионах с однопрофильной экономикой, где решение большинства проблем находится в прямой зависимости от состояния дел в отрасли. Это вынуждает местное руководство в зависимости от ситуации либо сдерживать требования профсоюзов, либо, напротив, косвенным образом инициировать профсоюзные акции протеста для их последующего использования в качестве довода при лоббировании региональных интересов в федеральном Центре.

4. Провоцируя расколы и размежевания в политических группировках, пытающихся сохранить независимые политические позиции, либо, в силу своей партийной принадлежности, составляющих оппозицию курсу администрации региона. Региональные политические процессы современной России дают многочисленные примеры того, как местные “партии власти”, используя весь арсенал номенклатурного господства, “преобразуют” некоторые политические организации. Можно, например, говорить об инспирировании администрацией расколов демократического движения в регионе на несколько враждующих между собой политических группировок “сектантского” типа.

Таким образом, если политические и общественные структуры и играют определенную роль в политической жизни региона, то это связано либо с рассмотрением местного политического процесса в контексте общероссийской политики, либо с функционированием некоторой партии или общественной организации в качестве политической инфраструктуры “партии власти” регионального уровня. Низкий политико-организационный потенциал партий и общественных объединений на региональном уровне не позволяет их лидерам выстраивать отношения с представителями управленческой элиты на принципах партнерства.

Существенной проблемой для провинциального политического класса является и усложнение партийно-политического спектра на федеральном уровне, что находит свое отражение и на местах. Это происходит как за счет все большего дробления “демократического фланга”, так и в результате размежевания оппозиционных организаций различного толка. В некоторых случаях спектр региональных партийных структур приобретает иную конфигурацию, чем в Центре, что связано как с отсутствием здесь структур той или иной партии, так и с возможностью формирования на региональном уровне широких блоков и коалиций между различными партиями и движениями, выступающими на федеральном уровне как самостоятельные силы. В результате региональный “партийный” спектр предельно сужается до условной триады “демократы” — “коммунисты” — “патриоты”, причем последние два сегмента также могут сливаться.

Еще одним компонентом политического спектра является и так называемый “политический центр”. Если в масштабах общероссийской политики центризм не может получить стабильного и успешного организационного оформления, то в регионах данная проблема иногда находит решение. В качестве такового “центра” в некоторых случаях и выступает “партия власти”, порою весьма эффективно используя центристскую политико-идеологическую атрибутику. При этом она дистанцируется от других партий и движений, заявляя о своем отказе участвовать в “политических играх” и желании сосредоточиться на решении внутренних проблем региона.

Иногда центризм находит свое воплощение в создании формально автономных региональных политических движений, что инициируется как местными промышленниками и предпринимателями, так и администрацией. Они ставят своей целью по преимуществу защиту местных интересов и ориентируются, как правило, на решение местных проблем.

Необходимо подчеркнуть, что состоятельность подобных структур и данной предвыборной стратегии достаточно четко была продемонстрирована в ходе местных выборов, где наиболее активным и успешным как раз и было участие администраций и местных финансово-промышленных групп в блоках и объединениях региональной ориентации. Во многих регионах именно они победили на выборах и сформировали местную законодательную власть. А в Мордовии победа “Экономического союза” на местных выборах привела к кардинальным изменениям в правящей элите, к смене политического курса республики.

Невозможно говорить о некой единой модели “политического центризма” в регионах. В данном случае уместно использовать метафору “плавающего центра”. Идеологические установки региональных элит носят ситуативный характер. В тех регионах, где доминируют консервативные электоральные ориентации, формула регионального политического центризма характеризуется определенным “левым сдвигом” и имеет левоцентристское организационное и идеологическое оформление. В этом смысле КПРФ может рассматриваться во многих регионах как вполне системная партия.

Возможно выделение регионов, в которых произошла консолидация “партии власти”, политический процесс полностью контролируется местной администрацией. Подобная ситуация имеет место во многих национальных республиках, а также в некоторых этнически русских областях. Наиболее контролируемым является национальный и сельский электорат. “Этнократия” и “агрократия” являют собой наиболее яркие примеры контролируемого политического процесса в современной России. Отметим и то, что эти модели достаточно часто комбинируются и дополняют друг друга.

Монополизация регионального политического процесса “партией власти” ставит “политический класс”, политические партии в двойственное положение. С одной стороны, заключение предвыборного соглашения с местной властью создает весьма благоприятную ситуацию, значительно повышает шансы на выборах. С другой стороны, возможности политических партий в таких регионах иногда становятся весьма ограниченными, так как потребность властного монополиста в “партийных подпорках” снижается.

Заметим также, что обретение государственными институтами легитимности не связывается сегодня в глазах российского общества с деятельностью политических партий. Основными критериями легитимности являются эффективность и профессионализм. Правящая элита постоянно подчеркивает свое нежелание участвовать в каких-либо “политических дрязгах”, играя роль “хорошего хозяина”.

Для некоторых регионов характерна легитимация, основывающаяся на традиции. Здесь сохраняются прежние лидеры и меняется только название их должностей. Такой тип легитимности имеет место на Северном Кавказе, в ряде других национальных республик, а также в наиболее консервативных русских областях.

Феномен этнократии коренится в локализации политических и экономических интересов местных элит в масштабах своих республик, что находит выражение в тезисе об имперских амбициях России. В подобном случае можно даже говорить не о традиционных основаниях власти, но о ее рационализации, когда национальная идея используется бюрократической элитой как инструмент повышения экономической и политической эффективности местной власти в ее взаимоотношениях с Центром. Риторика национализма маскирует логику производства власти.

Однако в ряде республик Северного Кавказа борьба за национальную независимость довольно часто носит не только пропагандистский характер. Власть здесь имеет дело с народом как кровнородственной общностью, ведущей борьбу с соседями. Аналогичными могут быть основания для традиционной легитимации власти и в русских областях, когда идея русской национальной (или даже православной) государственности противопоставляется “ползучей экспансии” с Юга.

Харизматический тип легитимности не получил в регионах России значительного распространения. Провинция не смогла произвести большого числа ярких лидеров, а многие из проявившихся были рекрутированы в федеральную политическую элиту. Необходимо отметить и то обстоятельство, что в современной России довольно часто сам факт участия во власти, в условиях отчуждения от нее населения, воспринимается избирателями как отрицательный и может ослабить уже имеющуюся харизму.

Таким образом, в условиях электоральной пассивности и снижения доверия к демократическим процедурам формальная легитимность выполняет функции, скорее, дополнительного, подкрепляющего механизма.

В заключение следует еще раз подчеркнуть, что существенной характеристикой номенклатурного принципа трансформации элит является своеобразный способ достижения весомого политического статуса — не столько посредством активной публичной деятельности, через механизм выборов, сколько через “попадание” в государственно-политическую корпорацию, “партию власти”. Отношения здесь регулируются целым комплексом формальных и неформальных связей, легитимность которых описывается категориями традиций, негласно установленных, но всеми принимаемых правил поведения. При этом способы рекрутирования номенклатурного слоя почти целиком зависят от личных предпочтений того или иного должностного лица в иерархии, принимающего решение о политическом будущем патронируемого чиновника или политика. При этом закономерность в деятельности региональных правящих элит такова, что аппаратный характер политики будет сохраняться до тех пор, пока политические и общественные издержки, связанные с отказом от публичности, будут приемлемы или, более того, способны приносить “политическую прибыль”.

Важной особенностью местных элит является их довольно жесткая иерархичность, ориентация на персоны, будь то руководитель регионального отделения политической структуры или же влиятельное лицо в руководстве области, края, республики. Они действуют, скорее, как эшелоны поддержки одного из первых лиц политического истеблишмента региона. Это предопределяет клановый характер взаимоотношений, стремление обособиться, негативные ожидания от рекрутирования новых политиков, которые рассматриваются прежде всего как конкуренты в борьбе за влияние на патрона. Следствием клановой модели политического поведения местных элит является все более глубокое разделение элиты на правящую и политическую.

Стратегия правящей элиты в отношении регионального “политического класса” может колебаться в зависимости от местных условий от активного формирования подконтрольной политической инфраструктуры (Ленинградская, Орловская области) до целенаправленных усилий по маргинализации политических группировок независимо от их партийных пристрастий (большинство национальных республик). С другой стороны, существующие политические объединения обрекаются на малочисленность, а аутсайдеры вынуждены объединяться в структуры однопорядковой ориентации и противостоять друг другу в конкурентной борьбе за соответствующую политическую нишу, причем эта борьба, как правило, носит межличностный характер и не выходит на уровень проблем, насущных для электората.

На передний план региональных (и не только региональных) политических процессов постсоветской России все заметнее выходит страта, аналог которой легко можно найти в российском прошлом. Олигархия влиятельных должностных лиц, новых предпринимателей, прежнего “директорского корпуса” составляет в своей совокупности политическую корпорацию, пользующуюся возможностью, по сути, бесконтрольного распоряжения в своих партикулярных интересах всеми имеющимися в регионе ресурсами власти.

Можно согласиться также с тем, что при сохранении status quo в государственно-правовом устройстве России эволюция региональных режимов от делегативной демократии к представительной возможна лишь в двух вариантах — либо при наступлении на регионы новой волны демократизации (прежде всего со стороны Центра), либо в результате трансформации региональных элит.

Нам представляется необходимым остановиться далее именно на анализе указанных вариантов эволюции. Однако в первую очередь необходимо подробнее рассмотреть возможности трансформации региональных элит, которые сегодня связаны прежде всего с развитием системы отношений политических и экономических элитных групп.


Система взаимоотношений экономических и политических элитных групп

Основное содержание экономических и общественных реформ в современной России связано с процессами перераспределения и приватизации собственности. В условиях ее нового передела власть продолжает порождать собственность, а управленческая элита осуществляет экономическое господство. Его источниками являются функции аппарата, связанные с контролем над собственностью, процессами приватизации, распределением бюджетных средств, кредитных ресурсов и централизованных инвестиций, кадровой политикой, а также с подготовкой и принятием соответствующих нормативных документов и законодательных актов.

Впрочем, “номенклатурная собственность” не является единственным источником складывания нового господствующего класса и современной экономической системы. В конце 80-х — начале 90-х годов произошла легализация теневой экономики. При этом две группы, игравшие основную роль в становлении новой экономики, — легально-административная и теневая — вступили в противоборство за овладение собственностью и каналами получения доходов. К середине 90-х годов стало реальностью слияние обеих групп на основе сохранения власти и собственности прежде всего у номенклатуры.

Таким образом, вопрос об интеграции политических и экономических элитных группировок непосредственно увязывается с проблемой участия “партии власти” в экономике, системой ее взаимоотношений с региональными экономическими структурами. Более того, характеристика “партии власти” как политико-экономической группировки, с одной стороны, означает определенную степень единства экономических и политических групп, а с другой, выражает наличие у управленческой элиты экономических интересов, ее стремление к установлению собственного экономического господства, основанного на принадлежащих ей функциях, связанных с финансово-экономическим регулированием.

Наиболее очевидным (и желанным для нее) вариантом трансформации советской правящей элиты является формирование системы некоего “государственно-номенклатурного капитализма”, которая предполагает отсутствие институциональных и идеологических ограничений на собственную экономическую деятельность управленческой элиты при одновременном сдерживании процесса кристаллизации иных экономических групп. В данном случае вообще сложно говорить о существовании экономической элиты как таковой. Именно политическая элита оказывается одновременно и экономической, приватизируя региональную экономику, рекрутируя в свой состав и выдвигая на управленческие должности представителей прежнего хозяйственного руководства. Складывание такой системы облегчается в депрессивных промышленных и сельскохозяйственных регионах.

С другой стороны, в противоположность указанной выше модели, в регионах с моноэкономикой, ярко выраженной однопрофильной структурой народного хозяйства наиболее четко прослеживаются именно экономические основания политики. Власть, управленческая элита здесь традиционно рекрутировалась из “сильных” отраслей экономики и была, в первую очередь, управленческой не политически, но экономически и административно — посредством воздействия, оказываемого федеральными отраслевыми министерствами и ведомствами.

Так, например, “экономическая подоплека” является существенной особенностью процессов трансформации местных политических элит в Астраханской области. Политическая элита области традиционно была связана с рыбными отраслями промышленности: ее представители имели, как правило, соответствующее образование, стаж работы в отрасли. “Экономический” канал ее рекрутирования являлся основным. Нынешний глава областной администрации А.Гужвин и его администрация представляют собой характерный пример подобного способа организации правящей элиты. Анализ системы взаимоотношений администрации области с политико-экономическими группировками федерального и регионального уровня позволяет утверждать, что в последнее время в регионе усиливается процесс формирования потенциальной контр-элиты, имеющей, тем не менее, те же “экономические” принципы организации. Эта контр-элита генетически связана с АО “Астраханьгазпром”, а рост ее влияния (так же, как и существующей правящей элиты) — с процессами экономического развития региона, со структурными особенностями экономики области.

Усиление политической активности АО “Астраханьгазпром” выражается в выдвижении своих кандидатов в представительные органы федерального и регионального уровня, развитии собственной сети СМИ в регионе. Однако, данные элиты не вступают в открытый конфликт, что связывается местными наблюдателями с их тесной экономической взаимозависимостью и взаимосвязанностью политических интересов. Последнее обстоятельство позволяет предполагать, что возможность консолидации этих двух политико-экономических группировок достаточно высока.

В то же время, администрация области достаточно активно развивает связи с НК “ЛУКойл”, между областью и НК подписан договор о сотрудничестве. По мнению некоторых наблюдателей, последнее достаточно болезненно воспринимается структурами РАО “Газпром”. Можно полагать, что развитие контактов администрации области с НК “ЛУКойл” является важным элементом стратегии политической элиты области, направленной на упрочение собственной власти. Речь прежде всего идет о недопущении зависимости от интересов и действий одной их крупнейших экономических структур области — регионального подразделения РАО “Газпром”.

В поведении администрации Астраханской области имеют место элементы иной системы отношений между политическими и экономическими элитными группами, которая предполагает установление исполнительной властью патерналистских отношений с патронируемыми ею экономическими группировками. Последние хотя и имеют возможность для собственной кристаллизации вне рамок “партии власти”, однако недостаточно сильны и не способны контролировать сферу управления, а тем более участвовать в формировании новой политической элиты.

Иногда это связано еще и с тем, что местная исполнительная власть опирается на поддержку Центра. В этом смысле в первую очередь сами экономические элиты заинтересованы в интеграции в региональные “партии власти”. Исполнительная же власть, которая в данном случае, как правило, формируется из “новой номенклатуры” и не имеет собственной развитой экономической базы, стремится к полному контролю над экономикой, для чего ей пока не хватает ресурсов. В результате складывается ситуация своеобразного баланса сил и взаимной заинтересованности администрации и экономических структур.

В этих условиях политика исполнительной власти в регионах направлена на селективную поддержку отдельных экономических группировок, играющих роль экономической базы “партии власти”. Подобный протекционизм обеспечивает ей способность контролировать экономику как бы “чужими руками”, когда отдельные экономические структуры оказываются заведомо сильнее остальных в конкурентной борьбе.

Опасность того, что в определенный момент “база” может выйти из-под контроля, может быть устранена взаимопроникновением экономических и политических элитных групп как на организационном, так и на персональном уровне. Достаточно яркий пример сращивания власти с директоратом и предпринимателями, когда администрация берет под свой контроль и патронирует определенные экономические группировки, представляли и частично представляют сейчас Приморский и Хабаровский края, Астраханская, Калининградская, Челябинская области.

Еще одной немаловажной особенностью регионов с моноэкономикой является то, что политическая инфраструктура играет здесь подчиненную роль по отношению к территориально-экономической. Это позволяет “партии власти” и корпоративным объединениям использовать, например, отраслевые профсоюзы в качестве собственной политической и мобилизационной базы, в том числе и в ходе выборов.

Принципиально важным обстоятельством является и то, что формирование потенциальных политических контр-элит связано во многих регионах именно с экономическим каналом их становления и организационного оформления. Это может быть обусловлено совпадением интересов и сращиванием определенных политических и экономических группировок, когда оказание последними финансовой и организационной поддержки местным властям, политическим партиям и движениям связано с декларируемым ими экономическим курсом и лоббистской деятельностью.

Иногда основой для кристаллизации подобных контр-элит становятся особенности территориально-экономической инфраструктуры региона. Данный фактор, конечно, не является определяющим, но способен интенсифицировать указанные процессы. Ярким примером здесь является Приморский край, где в недавнем прошлом наиболее мощная оппозиционная политико-экономическая группировка формировалась вокруг СЭЗ “Находка”. Особенностью Приморского края является наличие двух равнозначных экономических центров (Владивосток, Находка), что и предопределяет возможность существования в крае “внутреннего сепаратизма” и складывания именно на этой основе политических контр-элит. В некоторой степени аналогичная ситуация имеет место в Иркутской области (Иркутск-Братск), Кемеровской (Кемерово-Новокузнецк), Самарской (Самара-Тольятти), Челябинской (Челябинск-Магнитогорск), Республике Коми (Сыктывкар-Воркута), Красноярском крае (Красноярск-Норильск).

В последнее время достаточно ярко проявилась тенденция активного участия представителей экономических элитных групп в местных выборах, что приводит к формированию достаточно мощных предпринимательских сообществ, построенных в том числе и по отраслевому принципу, в составе местных законодательных собраний. Роль экономических элитных групп была весьма велика в ходе губернаторских выборов 1996 года. В данном случае речь шла как о поддержке, оказываемой тому или иному кандидату, так и о выдвижении в качестве кандидатов самих предпринимателей. Следует подчеркнуть, что практически во всех избирательных кампаниях в той или иной степени было заметно участие трансрегиональных экономических субъектов, прежде всего крупных финансово-промышленных групп, банков.

Все это служит, в частности, институциональному закреплению роли экономических элит в региональном политическом процессе. В целом же, политическое участие деловых кругов приобретает все более устойчивый и регулярный характер, их давление на политическую сферу усиливается.

При этом неконтролируемость финансово-промышленной и политической элиты указанных “параллельных” экономических и административных центров со стороны администраций субъектов Федерации, наряду с противоречиями, имеющимися у руководителей регионов с политико-экономическими элитными группами административных центров (“столичных городов”), составляют наиболее серьезную внутреннюю причину нестабильности власти администраций регионов, провоцируют усиление внешнего (инорегионального и федерального) воздействия на политику и экономику области, формируют предпосылки к увеличению числа теневых центров власти в масштабах региона и их усилению.

В этой связи можно попытаться определить различные стратегии политического участия экономических и политических субъектов в региональных политических процессах. В наиболее общем виде эти стратегии базируются на двух основных подходах. Речь идет, во-первых, об общей установке на сохранение или модернизацию существующей системы организации и распределения власти на региональном уровне, во-вторых, о степени активности участия, заинтересованности в том или ином исходе политических и экономических процессов, а также о самой возможности каким-либо образом влиять на их результаты.

Интенсивность участия тех или иных экономических и политических субъектов в региональной политике и, в частности, в региональных выборах, может быть представлена в рамках следующей типологии политического участия (шкала с нарастанием):

— выраженное стремление получать и анализировать региональную информацию;

— стремление принимать участие в политических дискуссиях по региональной проблематике;

— публичное формулирование и отстаивание (в частности, через СМИ) своей позиции; завоевание общественной поддержки и усиление влияния на общественное мнение (в региональном и общенациональном масштабе);

— установление контактов и вступление в переговоры с участниками регионального политического процесса (руководством региона, кандидатами на выборах и т.д.);

— финансирование региональных политических групп, в частности, в период избирательных кампаний;

— участие в организации тех или иных действий региональных властей и иных элитных групп; задействование для этого собственных организационных и мобилизационных ресурсов;

— открытая поддержка, оказываемая субъектам региональной политики и экономики;

— включенность (персональная, организационная) в команду тех или иных субъектов регионального политического процесса, которая является постоянной и не связана лишь с участием в избирательной кампании или проведением иных отдельных совместных акций; часто сопровождается наличием неформальных отношений;

— выдвижение на государственные посты на региональном уровне.

Особый интерес здесь представляет решение проблемы согласования стратегий различных экономических и политических субъектов в рамках регионального политического процесса. Оно может быть основано на широко известной в сфере аналитического планирования процедуре определения области проблематичных решений* . Для этого производится ранжирование позиций различных субъектов в соответствии с относительной важностью для них тех или иных решений, а также в зависимости от степени уверенности различных акторов в справедливости для них возможного исхода политических и экономических процессов. В результате получаем схему, подобную изображенной ниже.

Таким образом, в области проблемных решений оказываются действительно важные вопросы, то есть реально политически, экономически и электорально значимые. С другой стороны, в силу низкой степени уверенности, именно они представляют проблему решения: выбор единой и оптимальной для всех стратегии участия в данном регионе.

Из схемы видно и то, что процедуры согласования стратегии в реальности бывают связаны, например, с повышением уровня уверенности возможно большего числа участвующих субъектов (стрелка 1 на схеме). Это значит, что им должны быть предоставлены определенные гарантии справедливого для них исхода тех или иных процессов, их участия в распределении региональной власти и собственности. Другой вариант предполагает разнообразные формы вытеснения конкурирующих групп за рамки региональных политических и экономических процессов (стрелки 2 и 3). Можно утверждать, что некоторая комбинация указанных стратегий является сегодня наиболее очевидным вариантом поведения региональных правящих элит в системе отношений с экономическими элитными группами. При этом конечная цель местной “партии власти” — не просто установление определенного баланса отношений власти и собственности на региональном уровне, но их полная контролируемость региональными правящими элитами.

Региональное развитие в современной России: тенденции и перспективы

Становится все более очевидным тот факт, что непосредственные результаты выборов привлекают все меньшее внимание как федеральной, так и собственно региональных политических элит. На первый план выходят проблемы послевыборной действительности, осознания ее основных контуров и попытки установления новых правил игры в отношениях регионов и Центра.

Если президентская избирательная кампания проходила на фоне массового подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и регионами, то в ходе следующей избирательной кампании наметилась другая тенденция: заключение “горизонтальных договоров” о сотрудничестве, соглашений непосредственно между регионами.

Более того, положительный, на первый взгляд, результат региональной избирательной кампании — политическая унификация пространства, выравнивание статуса республик и иных субъектов Федерации, — может обернуться своей противоположностью. Очевидно, что теперь устраняются многие препятствия и внутренние противоречия в отношениях республик и “русских регионов”, основой которых как раз и были различия в статусе. “Большая коалиция” регионов, противостоящая Центру, становится реальностью. В настоящий момент наиболее значимыми объединениями регионов являются “группа доноров” и так называемая группа депрессивных территорий, в которой в настоящий момент доминируют малые автономии. Следует также отметить активизацию деятельности ассоциаций межрегионального сотрудничества.

Данные формы взаимодействия регионов можно рассматривать не только как экономический и политический альянс территорий, но, зачастую прежде всего, как альянс региональных элит. Так, например, межрегиональные ассоциации создавались в основном именно в противовес Центру, как способ отстаивания корпоративных интересов на федеральном уровне. И хотя экономический фактор интеграции территорий является наиболее фундаментальным и стратегически значимым, его важность не всегда и не в полной мере осознается, а предпочтение часто отдается политическим факторам.

Необходимо обратить внимание и на обстоятельства, непосредственно угрожающие основам российской государственности. Речь идет, например, о много раз обсуждавшемся в прессе кризисе отношений между руководством Тюменской области и элитами автономных округов в ее составе, а также о подписании соглашения об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской области. И хотя, на первый взгляд, налицо совершенно различные тенденции в поведении региональных элит, развитии Федерации, их объединяет одно: роль центральных властей в этих процессах оказывается весьма низкой, федеральное руководство способно лишь реагировать на подобные процессы, но не может их полностью контролировать.

Итак, имеет место серьезный системный кризис в отношениях Центра и региональных элит. Нынешние бюджетные проблемы делают значимость Центра для регионов все более призрачным. Москва, выполняющая фискальную функцию как основную и не способная при этом наладить денежное наполнение экономики, перестает восприниматься регионами как сколько-нибудь значимый элемент системы с точки зрения ее развития. Подобная логика усиливается кризисом социальной легитимности государства, которое не в состоянии исполнять собственные обязательства и программы. Полномасштабные же региональные выборы и отказ от предыдущей системы с доминированием института назначаемых губернаторов составляют политическую базу данного системного кризиса.

Вышеуказанные обстоятельства провоцируют достаточно острую реакцию центральной власти на нынешнее состояние отношений с регионами, поиск новых форм воздействия на политику регионов. Речь идет прежде всего о попытках активизации региональной политики Центра, проведении реформы системы представительств федеральных органов в регионах, установлении законодательного контроля над деятельностью местных элит.

В конечном счете, проблема федеративного устройства России, совершенствования (или даже частичного пересмотра) основ государственности выходит на первый план российской политики, нового этапа в трансформации правящих элит. Болевой точкой здесь является именно асимметричность российской модели федерализма, определяемая различным уровнем полномочий и привилегий субъектов РФ, а также несопоставимостью потенциалов регионов. Это становится особенно очевидным, если вспомнить о постоянных требованиях “русских регионов” политического и, прежде всего, экономического равноправия субъектов Российской Федерации. Периодически возникающие идеи образования так называемых “русских республик” в составе России также являются, как правило, выражением определенных экономических или политических требований регионов (идеи создания Уральской и Дальневосточной республик). Необходимо также указать на получившие достаточно широкую известность инициативы создания Ненецкой и Мансийской республик, являющие собой типичный пример проектов, внутренняя логика которых, в первую очередь, подчиняется мотивам весьма далеким от поисков представителями данных народов собственной национальной идентичности. Требования национальной государственности, часто выражаемые даже не представителями данных национальностей, являются лишь внешней оболочкой для формулирования определенных политических и экономических требований.

Вместе с тем, асимметричность российского федерализма провоцирует не только сепаратистские тенденции в поведении региональных элит, но становится также фактором интеграции пространства. Речь идет о своеобразной “внутренней эмиграцией” регионов, формировании на их территории закрытых политико-экономических систем. Несомненно, что этот процесс должен лишь усилиться с обретением региональными элитами полной политической самостоятельности в ходе нынешних губернаторских выборов. В этом же направлении работает и стремление местных элит к горизонтальной интеграции, которая осуществляется помимо, а иногда и непосредственно в противовес федеральному Центру.

Таким образом, проблема дезинтеграции единого пространства усугубляется появлением реальных признаков частичной региональной интеграции, осуществляемой на принципах, которые подчас весьма далеки от самой идеи единой российской государственности. Поэтому необходимо более подробно проанализировать возможности становления последней на новых основах, уделив особое внимание роли правящих элит в этом процессе. Речь идет о тех или иных моделях “нового федерализма”. Они базируются на двух основных подходах:

— концепции “территориальной”, “губернской” федерации при полном или частичном отказе от национально-территориального деления;

— концепции “укрупнения регионов”, сокращения числа субъектов РФ в целях выравнивания потенциалов регионов, оптимальной организации экономического и политического пространства.

Реализация в современных условиях концепций “укрупнения регионов” и “территориальной федерации” затруднена целым рядом политических обстоятельств. Прежде всего, необходимо говорить о роли региональных элит, достижение соглашения с которыми является необходимым условием любых политических трансформаций в РФ. Воплощение в жизнь концепций “нового федерализма” натолкнется на противодействие региональных элит в том смысле, что это будет означать для многих из них утрату своего властного статуса. Возможности же согласования таких “личных” интересов весьма ограниченны. “Укрупнение регионов” будет также означать усиление политической напряженности в новых регионах, возникновение “подавленных центров”. Подобные явления будут инициироваться как прежними правящими элитами, так, возможно, и представителями экономических кругов “старых” регионов. С другой стороны, большинство концепций, в рамках которых рассматриваются различные модели становления новой российской государственности, предполагает в качестве необходимого условия их реализации наличие политической воли федерального Центра к проведению подобных преобразований.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что ключевой особенностью новой российской правящей элиты является то, что она представляет собой конгломерат закрытых и во многом самодостаточных региональных и федеральных структур. При этом так и не состоялось организационное оформление какой-либо федеральной, объединяющей суперструктуры “партии власти”. Не был реализован сценарий создания так называемой “президентской партии”, не вполне успешны оказались и проекты “Выбор России”-93 и НДР-95. Проведение социально-экономических и политических реформ осуществляется в условиях отсутствия единства нового правящего класса, причем важное значение здесь имеет вопрос о системе отношений “власть-собственность” в современной России. Происходит дальнейшее нарастание децентрализационных тенденций как в сфере государственного строительства, так и в системе отношений власти и собственности. Все это, в свою очередь, предопределяет не только темпы, направленность и содержание самих реформ, но и несет в себе серьезный потенциал разрушения единой российской государственности.

Нынешний этап трансформации правящих элит принципиальным образом связан и с началом оформления широких горизонтальных коалиций региональных элит. Оформление коалиций зависит от решения большого комплекса проблем федеративного строительства в РФ, а также социально-экономического развития отдельных территорий, а иногда и отраслей экономики.

Тем не менее, аналогичные вопросы являются основанием для нарастания противоречий в отношениях различных элитных групп. Социально-экономическая поляризация регионов России начинает доминировать над поляризацией политической. Сохраняют свое значение и противоречия между так называемыми “русскими регионами” и республиками в составе России в сфере вопросов государственного строительства и развития федеративных отношений.

Функции Центра, федеральных элитных групп в данных условиях в основном сводятся к роли арбитра в отношениях различных горизонтальных коалиций при задействовании в собственных интересах тех своих политических и экономических ресурсов, которые принципиально неконтролируемы регионами. Приобретают особую важность усиливающиеся попытки некоторых политических субъектов федерального уровня использовать естественные политические и экономические противоречия между регионами в целом и внутрирегиональными политическими субъектами (областными центрами, другими подавленными центрами), что, по нашему мнению, не только провоцирует конфликты в отношениях различных элитных групп регионального уровня, но и может иметь негативные последствия для российской государственности. Все это лишний раз демонстрирует кризис прежних механизмов функционирования элит.

Наряду с этим, усиливается тенденция, связанная с привлечением представителей региональных политических элит к работе в Правительстве РФ и иных органах государственной власти и управления. Последнее, по нашему мнению, также является достаточно ярким свидетельством кризиса федеральной правящей элиты. Отсутствие единства, кризис прежних механизмов функционирования провоцируют стремление к обновлению персонального состава федеральной правящей элиты за счет представителей регионов, заимствованию у них авторитета и образцов политического поведения. Однако функционирование региональных элитных групп, как уже отмечалось, может быть достаточно репрезентативно описано в терминах номенклатуры, то есть базируется на прежних механизмах и образцах правления. Таким образом, нынешние попытки обновления правящей элиты не преследуют цель найти принципиально новые основания ее формирования и консолидации.

В более широком контексте, связанном с процессами децентрализации и политической регионализации в современной России, необходимо говорить вообще о смене направления складывания новой правящей элиты. Если раньше подобные трансформации, как правило, инициировались Центром, а иногда и непосредственно проводились сверху, то теперь происходит самоорганизация региональных элит. На смену “отстраненности” от Центра приходит стратегия, направленная на завоевание инициативы в формировании его правящей элиты. Учитывая это последнее обстоятельство, можно говорить о том, что политическое развитие в российских регионах носит сегодня не только и не столько догоняющий, но, в определенном смысле, и опережающий характер по отношению к федеральному уровню.

Необходимо обратить особое внимание на формирование и существенное усиление после проведения местных выборов 1996 г. новой российской контр-элиты, которая представляет собой союз старой номенклатуры и ряда групп “новой бюрократии”, оттесненных от участия в политической власти и перераспределении собственности. Своеобразие ситуации заключается в том, что данный альянс формируется сегодня как бы снизу, имея ввиду достраивание этой структуры на федеральном уровне, тогда как нынешняя правящая элита, одержав победу в июне 1996 г., стремится распространить свое влияние на российские регионы.

Ключевым моментом в дальнейшей трансформации правящих элит становится сегодня и противоречие между поколениями внутри российской политической элиты.

Достаточно очевидно, что значение данных линий конфликта в процессе трансформации элит будет только нарастать, в том числе в ходе будущих федеральных выборов. Однако победа любой из фракций бюрократической элиты на будущих парламентских и президентских выборах не может принципиальным образом изменить систему организации власти в современной России. Их значение заключается в том, что обеспечив, наконец, относительно высокую степень единства правящей элиты, они могут стать началом конца постсоветского периода преобразований прежнего правящего класса.

Помимо увеличения числа “политических терминалов” еще более существенной и масштабной тенденцией регионального развития становится разрастание количества участников политики на региональном уровне и в системе отношений “Центр-регион”, а также изменение самого характера региональной политики. Бывшее единое политическое пространство до сих пор продолжает делиться на части, объем которых пропорционален задачам выживания и последующего развития. При этом, однако, уже сегодня достигается, как представляется, предельный уровень сегментации этого пространства, когда еще возможно сохранение его как единого.

Таким образом, проблема нового периода — это уже вопрос реинтеграции единого пространства, где федеральный Центр готов применить самые разнообразные средства, ставя в том числе вопрос о необходимости пересмотра всей системы региональной политики, вплоть до прямых административно-территориальных преобразований. Наиболее значимым является то, что политическое пространство может не только делится, но и реинтегрироваться в территориальные суперсистемы в соответствии с задачами выживания и развития.

 Публикации | Р о с с и я : мониторинг, анализ, прогноз | февраль-июнь 1997 г. № 7 | II. Процессы элитообразования в контексте отношений “центр-регион”

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх