новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Прозрачность власти : иллюзия или необходимость? | Прозрачность как проблема взаимодействия власти и элит

ПРОЗРАЧНОСТЬ КАК ПРОБЛЕМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И ЭЛИТ


Формирование нового политического режима и масштабные институциональные трансформации сделали проблему «прозрачности» жизненно актуальной для элиты. Она ожидает нового «пакта» с политическим режимом В.Путина, рассчитывая, что правила взаимоотношений будут понятными (с этой точки зрения, прозрачными) и, как и раньше, разработаны с ее участием, в режиме политического торга, предполагающем обязательный учет стратегических интересов различных групп. Но вместо этого наметилась конфронтация Президента практически со всеми отрядами «старой» элиты. Действия верховной власти зачастую представляются политическому классу непредсказуемыми, не имеющими четко выраженных целей.

Причины исчезновения прозрачности во взаимоотношениях власти с элитами следует искать в специфических принципах функционирования правящей элиты, а также в конкретных особенностях нынешнего перехода от одного политического режима к другому, выбора модели консолидации политического режима.

Новый режим и "старые" элиты: трудности перехода

На первый взгляд, существуют, по крайней мере, три веские причины, способные побудить Президента к расширению правящей коалиции. Во-первых, на президентских выборах элиты продемонстрировали лояльность В.Путину. Именно их поддержка сыграла решающую роль в его избрании на высший пост. Во-вторых, союз с элитами позволил бы в кратчайшие сроки обеспечить консолидацию нового режима. Наконец, в-третьих, широкая элитная поддержка помогла бы В.Путину избавиться от зависимости или, по крайней мере, ослабить зависимость от слабо контролируемых им партнеров по исходной коалиции — окружения Б.Ельцина.

Тем не менее, Президент предпочел «свободу рук», не захотел быть связанным условиями и договоренностями. Для такого выбора также были достаточно серьезные основания.

Во-первых, часть окружения Б.Ельцина — составная часть нового федерального центра власти, заменить которую невозможно без нанесения ущерба себе самому.

Во-вторых, коалиция В.Путина («команда» плюс дееспособная часть окружения Б.Ельцина) — это «коалиция меньшинства». Она сложилась в период, когда Кремль находился в глубокой политической изоляции. По крайней мере, у некоторых ее участников, прежде всего — из окружения Б.Ельцина, отношения с большинством элит оказались безнадежно испорчены. Расширение «коалиции меньшинства» создает опасность вытеснения части ее участников (в первую очередь, из окружения Б.Ельцина). Это побуждает относиться к перспективе расширения с особой осторожностью.

В-третьих, элиты вызывают у В.Путина политическое недоверие; те же самые люди, которые сейчас демонстрируют лояльность и рассчитывают на союз, еще совсем недавно подняли политическое восстание против Кремля, но потерпели поражение.

В-четвертых, В.Путин ориентирован на проведение масштабных преобразований, которые затронут интересы большей части элит. Они — не просто составная часть «старого порядка», который является для Президента синонимом слабости и подлежит преобразованию. Они — основа этого «старого порядка». Поэтому отношения с ними логичнее выстраивать с позиции силы;

В-пятых, «отчужденность от элит» обусловлена и содержанием перемен, которые можно обозначить как «унификация» и «интеграция». Для таких перемен нынешние элиты представляют собою важное, если не основное, препятствие;

Кроме того, следует учитывать и особую «технократическую» стилистику перемен, отсутствие склонности к политическому торгу; здесь играет свою роль и «корпоративное» происхождение Президента[1].

Именно по этим причинам неизбежная реорганизация «коалиции Путина» не предполагает союза со «старыми» элитами. В этом смысле Президент не нуждается в том, чтобы оставаться «прозрачным» для этих элит. Можно представить следующий алгоритм реорганизации исходной коалиции:

· укрепление позиций «команды» В.Путина внутри исходной коалиции;

· превращение «команды» в ее реальное ядро;

· ассимиляция одних участников «ближнего окружения» Б.Ельцина, вытеснение и маргинализация других;

· расширение коалиции путем ускоренного воспроизводства нового ядра и за счет «штучной» кооптации отдельных представителей «старой» элиты.

Для В.Путина представляется более естественным «прямой» союз с обществом, в обход элит. Это — союз с заведомо слабым партнером, который почти не организован и обладает бедными ресурсами. Такой партнер более удобен и надежен, он не способен оказывать постоянное давление на власть. С ним можно «расплачиваться» исключительно материальными и символическими благами. Немаловажно и то, что В.Путин сохраняет высокий уровень поддержки среди населения, а значит — более благоприятные стартовые условия для заключения подобного союза.

Таким образом, власть не стремится пойти на контракт с сильными партнерами. И новое издание «пакта элит» — по крайней мере, пока — практически не возможно. Прошедшая в конце июля встреча Президента с «олигархами» ничего не изменила, она не повлекла за собой принятие обязывающего стороны документа. На этой встрече В.Путин лишь обозначил в самом общем виде новые правила взаимодействия власти и бизнеса, не особенно интересуясь мнением своих собеседников.

Институциональные перемены, инициированные В.Путиным, предполагают масштабное «переформатирование» всего элитного пространства. Но оно будет осуществляться не столько за счет замены персонального состава элитных групп, сколько за счет их ротации в иерархии. Элиты, оккупировавшие при Б.Ельцине верхние позиции в неформальной иерархии внутри правящего слоя (олигархи и региональные лидеры), лишатся их и займут более скромное положение на нижних этажах. В праве на политическое влияние им, скорее всего, будет отказано. Их постараются лишить инструментов такого влияния (прежде всего, СМИ, а возможно, и доступа «наверх»).

Произойдет своего рода статусный и престижный переворот. Элиты, занимавшие далеко не первые места в иерархии (верхушка армии, правоохранительных органов, судьи), повысят свой ранг, вернут себе роль привилегированных инструментов государства. Но в силу своей «корпоративной» ограниченности они вряд ли станут ядром нового правящего слоя. По крайней мере, править они не будут. Зато резко усилится и вернет себе ключевые позиции административная элита федерального Центра. Править будет она, а не спецслужбы.

Внутреннее состояние «старых» элит благоприятствует перевороту такого рода. Его можно кратко определить как «слабость», обусловленную следующими основными факторами:

· зависимость от федерального Центра (формирование «старых» элит не закончено, они еще не успели как следует укорениться в собственности и власти; во взаимоотношениях с федеральным Центром они полуавтономны и способны превращаться в реального политического игрока только тогда, когда Центр демонстрирует явные признаки слабости и недееспособности);

· политическая незрелость, партикуляризм (озабоченность большинства их представителей собственным социальным статусом, личностная мелкотравчатость и соответствующая политическая мотивация);

· отсутствие полноценных «консенсусных» лидеров (среди «старых» элит редки лидеры, наиболее влиятельные из которых втягиваются в коалицию В.Путина или нейтрализованы им);

· разобщенность («старые» элиты разобщены; причем это относится как к внутри-, так и к межгрупповым отношениям; для региональных лидеров единственная объединяющая площадка, ныне утратившая былой политический вес и статус, — Совет Федерации, а олигархи таковой вообще не имеют; примеры относительно устойчивых связок по линии «региональный лидер — олигарх» носят единичный и локальный характер /Титов — ЮКОС М.Ходорковского, Д.Аяцков — ЛУКойл В.Алекперова/; разобщенность элит дает федеральному Центру достаточное пространство для маневра и игры на внутренних противоречиях);

· относительная социальная изоляция («старые» элиты по популярности и авторитету проигрывают В.Путину, воплощающему «воскресший» федеральный Центр; «старые» элиты вызывают в обществе раздражение своей приверженностью к «дорогому» образу жизни и подозрения в том, что свое положение элиты используют исключительно для обеспечения собственных интересов; В.Путин же свободен от этих претензий и подозрений);

· иммобилизм («старые» элиты способны к успешной обороне в рамках утвержденных процедур, но не способны к инициативному поведению за их рамками);

· уязвимость для обвинений в коррупции.

Таким образом, «старые» элиты не воспринимаются В.Путиным как реальный партнер в проведении задуманных преобразований. Факторов, способных помешать Президенту, сравнительно немного:

· отсутствие единства и согласованности внутри «команды» В.Путина и «коалиции Путина» в ее нынешнем виде;

· слияние отдельных разрозненных очагов сопротивления в единый оппозиционный фронт; но такой поворот событий предполагает появление признанного «альтернативного лидера»;

· «внешние» факторы, не имеющие отношения к противодействию «старых» элит, — Чечня, терроризм, социальные катастрофы, цены на нефть, курс рубля, динамика экономической ситуации, общее отношение Запада;

· разрушение адаптационных систем на местах — в том случае, если оно последует за институциональными изменениями, инициированными федеральным Центром[2]

· провал путинской программы реформ на начальном этапе в результате позиционного сопротивление «старых» элит.

В конечном счете реальным препятствием может стать и моральная девальвация В.Путина как популярного и безальтернативного лидера — вне зависимости от конкретных причин, которые приведут к такому результату. Утрата репутации «победителя» разрушит единственный политический капитал, которым он пока обладает.

Модели консолидации правящего режима и роль теневой политики

Судьба нынешней политической системы в большой степени зависит от выбора той или иной модели консолидации режима. А их может быть несколько**.

1. В.Путин может добиться полного превосходства над конкурентами, осуществлять легальное или авторитарное доминирование. Такое развитие событий станет возможным, если ему удастся навязать свою волю политическому классу, обладая контролем над всеми необходимыми ресурсами (организационными, мобилизационными, силовыми, информационными) для проведения инициативной политики. Подобный режим будет в целом функционировать в конституционных рамках, что не исключает принудительного удаления из политического процесса отдельных групп влияния, а также установления эффективного контроля над СМИ. Широкое распространение получат неформальные контракты с политическими группами с позиции силы по схемам «лояльность в обмен на невмешательство» и «лояльность в обмен на сотрудничество». В такой ситуации у властей появится значительное поле для маневрирования между различными кланами и сталкивания их друг с другом.

Попытка реализовать сценарий легитимного доминирования может, однако, вылиться в его противоположность — доминирование авторитарное. Будет нарастать хаос в политике, государственном управлении и экономике. При этом В.Путин, используя конституционные возможности и общественный запрос к наведению порядка, будет вынужден установить авторитарный режим, в котором будет ограничена свобода СМИ, парламент и партии утратят сколько-нибудь значимую роль, а главы субъектов Федерации либо станут назначаемыми, либо полностью подконтрольными президентским представителям в федеральных округах. Стимулируемая громкими процессами, эффектными силовыми акциями, а также образом внешнего врага массовая поддержка такого режима облегчит его руководителям формализацию или вытеснение демократических институтов. Протест будет характерен только для тонкого слоя политизированного сообщества, ресурсы которого в условиях массовой апатии ограничены. В итоге В.Путин исключит всякую политическую конкуренцию себе. Захватив контроль над всей публичной сферой, он будет править, опираясь не столько на электоральные, сколько на традиционные механизмы легитимации.

Однако и в том, и в другом случае развитие ситуации с точки зрения существования и развития теневой системы будет примерно одинаковым. Несколько огрубляя, останется только один политический субъект — Президент, — который допустит теневую политику лишь в той мере, в какой она будет соответствовать его интересам. Влияние теневой системы при подобном развитии событий будет сокращаться, но сохранится. Она будет реструктурирована и превратится из нынешней «второй политической системы» в систему теневых отношений при Президенте, то есть сократит сферу интересов и охвата.

2. Другой сценарий консолидации режима предполагает, что может сложиться явное либо неявное соглашение основных элитных групп о принятии некоторых общих норм поведения, позволяющих учитывать интересы всех при признании первенства Президента и сложившейся вокруг него команды (т.н. модель «сообщества элит»).

Такая ситуация возможна или в силу недостатка у В.Путина ресурсов для реализации первого сценария монопольного доминирования, или в силу субъективно обусловленного нежелания Президента идти на реализацию такой стратегии превосходства над всеми другими политическими субъектами. В рамках такого сценария основные элитные группы соглашаются частично подчинить свои интересы интересам группы В.Путина, причем последние к тому же провозглашаются и легитимируются как «интересы России». В обмен на это группы интересов, не входящие в «команду Путина», сохраняют возможности своего существования при условии непротиворечивости их деятельности интересам В.Путина и принимаемым командой Президента стратегическим решениям.

Инструментальная проблема данного сценария — создание такой минимальной элитной коалиции, которой достаточно для стабилизации политического режима и которая исключает прорыв на властные позиции аутсайдеров, не входящих в ее состав.

В целом, такая система представляет все возможности для сохранения теневой политики и наиболее близка прежнему положению дел.

3. При консолидации «режима Путина» может сформироваться и несколько иная ситуация — неопределенности соотношения сил В.Путина и других групп интересов. Это может произойти или в результате резкого ослабления позиций Президента, или в силу консолидации на антипутинских позициях целого ряда элитных кланов. Необходимость соблюдать «правила» окажется для элит единственной возможностью обеспечить свое выживание.

Борьба элитных группировок за максимизацию власти будет вынужденно протекать в конституционном русле. А введение политической борьбы в правовые рамки обеспечит сохранение политической конкуренции. В пространстве публичной политики сформируются дополнительные условия для свободы СМИ и развития партийной системы. Уменьшится вероятность возврата ключевых субъектов к силовым стратегиям, основная борьба сконцентрируется на электоральном поле.

При этом сценарии практически все кланы получат гарантии существования и сохранения. Некоторые кланы смогут установить высокий уровень сотрудничества с «кланом Путина», другие — провести разграничение интересов с ним, третьи — сохранят относительную независимость и высокую степень самостоятельности в отношениях с В.Путиным. Вполне реальными станут периодические правительственные кризисы и иные попытки «обновления режима», например, в результате проведения досрочных выборов Государственной Думы или организации референдумов. В рамках данного сценария наиболее вероятно и проведение полномасштабной конституционной реформы.

В этом случае возникают дополнительные предпосылки для свертывания теневой системы, но не в силу авторитарной воли доминирующего субъекта, а в результате роста прозрачности, публичности и формализованности политического процесса. В то же время, внутри сценария есть и другая тенденция — рост вероятности реформы институциональной системы, что может вести как к новому изданию теневой политики, так и к институциональному закреплению формализации и роста прозрачности.

4. И, наконец, возможен сценарий падения популярности В.Путина, его попадания в зависимость от теневых политических субъектов, поражения Президента в борьбе за «конвертацию общественного доверия в реальную власть». В результате В.Путин проигрывает в борьбе против многочисленных групп интересов, заинтересованных в «игре на понижение» его позиции и, в конечном счете, в постановке Президента под свой контроль.

В основе перехода к такому сценарию — неудачная попытка реализовать схему отношений с основными группами влияния, уже описанную как «огосударствление теневых субъектов». В результате появляются основания говорить о складывании режима «управляемого президента», который утрачивает связь с обществом, теряет базу массовой поддержки и т.н. «обыденную», «психологическую» легитимность. При развитии событий по этой схеме общественное разочарование сменяется нарастанием социальной напряженности, усиливается тенденция к политической и социальной деструкции. Резкое ослабление института Президента может повлечь за собой усиление процесса конфедерализации России. Системный политический и социально-экономический кризис страны становится неизбежным. Такой сценарий, в терминах Г.Павловского, можно назвать ни чем иным как победой «государства два», превращением всей политической системы в теневую и деструкцией государства.

* * *

Вероятно, что ответ на вопрос о том, как будет консолидироваться политический режим, будет получен в ходе пресловутого «осеннего кризиса», который сейчас всеми прогнозируется. Это будет именно кризис выбора модели консолидации. И в зависимости от его исхода роль теневой политики может вновь оказаться доминирующей, или же будет минимизирована, но вряд ли уничтожена.

В условиях абсолютного доминирования властного субъекта (Президента) он может блокировать появление теневых центров. Однако, как правило, такая ситуация абсолютного доминирования не может поддерживаться слишком долго, а любое ослабление властного субъекта ведет к росту теневой политической системы. Кроме того, сам властный субъект, даже осуществляя абсолютное доминирование над иными участниками политического процесса, может по собственной воле выстраивать теневую систему власти, рассматривая ее как более компактную и эффективную.

С другой стороны, доминирование субъекта, способного ликвидировать теневую политическую систему, может рассматриваться и как прямая угроза демократическим началам, поскольку ведет к монополизации политической сферы одним субъектом (т.н. «призрак тоталитаризма»). Возникает соблазн сказать, что только неустойчивость соотношения сил элитных групп порождает возможности демократии, электоральной конкуренции и, как следствие, постепенного перехода к формальным институтам и процедурам, повышению прозрачности политической системы. Однако тут же оказывается, что такой вывод хотя бы частично справедлив только в том случае, если мы имеем дело с преобладанием у элит культуры компромиссов, а не силовых действий, поскольку в последнем случае неустойчивость внутриэлитного баланса сил быстро приводит к развитию целого ряда системных политических конфликтов и противоречий и деструкции политической системы. Кроме того, условная «внутриэлитная демократия» вовсе не тождественна прозрачности политической системы и ее функционированию в соответствии с формальными процедурами.

[1]Помимо «профессионального недоверия» здесь важно и то, что «костяк» нынешней элиты составляют олигархи и региональные лидеры. В.Путин не воспринимает их как «социально близких». Эти люди преуспели и выдвинулись в период хаоса и, по его мнению, вольно или невольно способствовали развалу государства. Для Президента ближе люди типа Е.Примакова. В последнем случае, похоже, психологическая совместимость сильнее исходных политических разногласий.

[2] В последних двух случаях недовольство В.Путиным неизбежно выйдет за рамки «старых» элит и захватит значительную часть общества.

** При анализе данного вопроса авторы доклада опирались на теоретико-методологические положения транзитологического подхода, особенно в части, касающейся анализа типов элитообразования и моделей внутриэлитных взаимодействий в ходе демократизации. См., напр.: Higley J., Gunter R. (eds.). Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe. Cambridge, 1992; O'Donnell G., Schmitter P. Transition from Authoritarian Rule. Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore; L., 1986; Karl T., Schmitter P. Models of Transition in Latin America, Southern and Eastern Europe // International Social Science Journal. 1991. № 128; Munck G.L., Leff C.S. Models of Transition and Democratization. South America and Eastern Europe in Comparative Perspective // Comparative Politics. 1997. Vol. 29, № 3; Przeworski A. Some Problems in the Study of the Transition to Democracy // O'Donnell G., Schmitter P., Whitehead L. (eds.) Transition from Authoritarian Rule. Comparative Perspectives. Baltimore; L., 1986; Растоу Д. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис. 1996. № 5.

Данная концепция является крайне важным и весьма продуктивным инструментом анализа процессов политической трансформации и элитообразования в России в конце 80-х — 90-е годы XX века. См., напр.: Gel'man V. Regime Transition, Uncertainty and Prospects for Democratization: The Politics of Russia's Regions in a Comparative Perspective // Europe-Asia Studies. 1999. Vol. 51. № 6; Гельман В. Выход из неопределенности и перспективы демократизации // Pro et Contra. 1998. T. 3. № 3; Гельман В. «Сообщество элит» и пределы демократизации: Нижегородская область // Полис. 1999. № 1; Шевцова Л. Посткоммунистическая Россия: логика трансформации и перспективы. М., 1995; Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. М., 1999.



 Публикации | Прозрачность власти : иллюзия или необходимость? | Прозрачность как проблема взаимодействия власти и элит

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх