новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Мнения экспертов | Ко второй годовщине учреждения федеральных округов

КО ВТОРОЙ ГОДОВЩИНЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ

"ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ"

13 мая 2000 г. Президентом РФ В.Путиным был подписан Указ, согласно которому в России были созданы семь Федеральных Округов, объединяющих по территориальному принципу республики, края и области. Одновременно институт представителей Президента в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента в Округах.

За истекший период времени высказано достаточное количество точек зрения о причинах, подтолкнувших В.Путина к столь радикальному преобразованию в региональной политике. Сегодня, накануне второй годовщины деятельности института, имеет смысл обозначить лишь те из них, которые можно считать приоритетными:

— Действовавший при Президенте Б.Ельцине институт представителей Президента при администрациях субъектов не сумел справиться с поставленной задачей по установлению контроля над региональными элитами, став в большинстве случаев органичной частью различных элитных группировок;

— Практикуемая различными Кабинетами федерального Правительства система «клиентельских» отношений с субъектами Федерации привела к критической диспропорции в развитии территорий, когда «ассимитричность российского федерализма» стала объективной реальностью не только в политико-правовой сфере, но и в экономической;

— К 1998 году параллельно с Федеральным Центром в региональном политическом процессе начали участвовать различные финансово-промышленные группы, преследующие собственные цели, не учитывая при этом интересы федеральной исполнительной власти;

— Главы администраций некоторых субъектов Федерации в 1998-1999 годах демонстративно проводили собственную политику, порой идущую в разрез с интересами Центра. Особенно ярко это проявилось в региональном законотворчестве;

— Значительное количество регионов, выделенных в самостоятельные территориальные единицы с собственными законодательными базами и выборными администрациями, негативным образом усложнило сам процесс принятия важных политических решений.

Предпринятая реформа, разделившая всю территорию страны на семь Федеральных Округов, одновременно с трансформацией Совета Федерации на первом этапе основывалась именно на необходимости «усмирения региональных баронов», и лишь затем ставила целью упорядочение отношений с регионами и повышение уровня контроля и исполнения решений Центра на местах.

Однозначно дать позитивную или негативную оценку деятельности полпредов невозможно. В деятельности «президентских наместников» имеют место как позитивные, так и негативные тенденции. И в то же время «опыт функционирования» института полпредов, несомненно, удачен, с точки зрения смещения приоритетов в региональной политике и видоизменения ее характера. Постепенное приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, несмотря на то, что полпреды так и не сумели справиться с данной задачей за оговоренные Президентом сроки (к 2001 году), предопределило изменение действовавших в рамках отношений «Центр – регионы» «правил игры». Базовой основой складывающихся отношений становится не система личностных договоренностей по ходу непрекращающегося торга за полномочия, бюджет и пр., а политико-правовая среда, четко задающая параметры развития ситуации. Пока, на нынешнем этапе, система функционирует в рамках «политкорректности и политцелесообразности», но в дальнейшем не исключено «отмирание» политической составляющей.

Говоря об успешности или неуспешности института, приходится также оперировать «личностными оценками» каждого полпреда в отдельности. Данная ситуация сложилась по причине отсутствия правовых норм функционирования института в целом, что наглядным образом демонстрирует анализ двухгодичной деятельности «наместников», когда каждому полпреду приходится решать поставленные задачи, используя собственную ресурсную базу.

Несомненным «лидером» среди полпредов считается В.Черкесов, чей институциональный статус в Северо-Западном Округе во многом подкреплен тезисом о принадлежности к ближнему кругу В.Путина, авторитет которого пока непререкаем для элиты Северо-Запада. За прошедшие два года В.Черкесов сумел также зарекомендовать себя политиком способным работать с долгосрочными стратегическими проектами (долгосрочные инвестиционные проекты, Калининградская область, активная внешнеполитическая деятельность, что немаловажно для данного Округа). Похожим «авторитетом» пользуется полномочный представитель в Центральном Федеральном Округе - Г.Полтавченко, которого уже неоднократно прочили на место главы Администрации Президента. Различие этих двух полпредов заключается в том, что Г.Полтавченко приходится работать в Округе, региональной элите которого ему пока нечего представить и нечем заинтересовать за исключением программы развития малого бизнеса и лоббирования их интересов на федеральном уровне.

В более сложной ситуации оказались полпреды Уральского и Сибирского Федеральных Округов, которым, по причине значимости для вверенных им территорий производственно-отраслевой составляющей, приходится активно сотрудничать с различными финансово-промышленными группами, не располагая существенным ресурсом в экономической сфере для ведения с ними переговоров. Именно поэтому и П.Латышеву, и Л.Драчевскому приходится действовать «с оглядкой» на интересы ФПГ, делая больший упор на работу по организации координации «силовых ведомств» - МВД, прокуратора, налоговые структуры, которые, несомненно, являются «стратегическими союзниками» полпредов на Урале и в Сибири.

Аутсайдерами среди полпредов можно назвать В.Казанцева и К.Пуликовского. Являясь выходцами из «жесткой, иерархически организованной военной среды», им обоим труднее всего вести конструктивный диалог с представителями региональной элиты. Например, К.Пуликовский, постоянно «балансирует» на краю отставки, работая в авральном режиме. В.Казанцев, долгое время успешно пользующийся имеющимися связями в Северо-Кавказском военном округе, «пережал» кампанию в Ингушетии, продемонстрировав неприемлемые силовые методы работы с республиканской элитой.

Несколько особняком стоит С.Кириенко, добавленный в свое время в число полпредов для «придания публичности» институту в целом. Специализируясь на ярких PR-акциях, и используя тезис об «экспериментальной лаборатории» в Округе (ярмарки социальных проектов, написание различных программ для Округа, организация конкурсов вакансий в полпредовском аппарате), С.Кириенко выполняет роль своеобразного «публичного локомотива» всего института в целом. Несомненным ресурсом С.Кириенко является и внешнеполитическая деятельность, предоставляя ему возможность выступать гарантом инвестиционных проектов Округа с привлечением зарубежных инвесторов. Вместе с тем, будучи «выходцем из поколения «Пи» с комсомольским прошлым», С.Кириенко на «органическом» уровне не воспринимается элитой Приволжского Федерального Округа. Особенно ярко это проявилось в неудачной кампании в Нижнем, которую С.Кириенко проиграл, несмотря на применение «новомодных политтехнологий», а также в его неспособности договориться с элитой ни Башкортостана, ни Татарстана по вопросам «приведения в соответствие», договоров и разграничения полномочий.

Есть ли у института полпредов будущее?

Практически все политические обозреватели говорят о «правовом вакууме» института полпредов. Для изменения сложившегося положения дел требуется изменение действующей Конституции РФ. И дело здесь не только в полпредах.

Функционирование государственного механизма РФ в 90-е годы характеризовалось определенным дисбалансом в отношениях между Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ Президент официально не возглавляет исполнительную власть, являясь главой государства, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие ветвей власти.

Однако в существующей конституционной системе президентская власть стоит ближе всего именно к исполнительной власти. Анализ конкретной практики действий Президента также свидетельствует об активном участии главы государства в осуществлении исполнительной власти.

Правительство же на протяжении 90-х годов только формально было самостоятельным конституционным органом, несущим ответственность за работу единой системы исполнительной власти. На практике же во многом оно являлось элементом механизма президентской власти, исполнительной власти Президента.

Реорганизация института полномочных представителей Президента РФ и образование Федеральных Округов привели к созданию дублирующего механизма в действующей системе исполнительной вертикали.

В связи с этим, нельзя не сделать предположение, что созданный институт полпредов лишь прообраз или первый этап на пути трансформации государства с дальнейшим упразднением Правительства и переходом к системе прямого административно-территориального управления. И подобный переход к «президентскому управлению», основанному на централизованном (унитарном) федерализме, возможен лишь в условиях системообразующей политико-правовой среды, созданием которой и занимались полпреды в течение последних двух лет наравне с другими федеральными ведомствами и комиссиями.

Закономерен вопрос: когда и как может быть осуществлен подобный переход? Безусловно, это достаточно серьезное изменение не только действующей Конституции, но и всей государственной системы. Отсюда столь медленное и поступательное развитие процесса. Правовое (конституционное) оформление института полномочных представителей возможно лишь при условии реорганизации (упразднении) правительственной исполнительной вертикали. Две исполнительных вертикали на самом деле государству не нужны. Но кто сказал, что будет упразднен именно институт полномочных представителей, а не правительственные структуры, что в большей степени соответствует логике политики «укрепления государственности», сторонником которой считается действующий Президент В.Путин?

Что касается сроков, то здесь может показаться, что оптимальным временем для проведения подобной государственной «реорганизации» является второй срок В.Путина. Хотя, с другой стороны, переход к «президентской федерации» в краткосрочной перспективе коренным образом изменит идеологию предстоящих и парламентских, и президентских выборов, что может быть использовано лишь «командой Президента».

13 мая 2002 г.

 Мнения экспертов | Ко второй годовщине учреждения федеральных округов
                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх