новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Публикации сотрудников института | Публикации Молодцова Игоря Николаевича | Правовые проблемы реформирования российской электроэнергетики

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

Журнал "Энергия" 5'2003. Молодцов Игорь Николаевич.

Происходящая у нас на глазах реформа электроэнергетики, или как ее сейчас называют - реформа РАО ЕЭС -по своему масштабу и влиянию на экономику не уступает Плану электрификации РСФСР. Первая российская реформа электроэнергетики, известная как план ГОЭЛРО, положила в основу территориальной политики страны подход научно обоснованного районирования страны в интересах повышения производственной эффективности единого хозяйства. На повестке дня современной нам реформы стоят уже иные идеалы: повышение капитализации, конкурентоспособности отрасли и т.п. Однако, в правовом и социальном аспекте реформы во многом схожи.

Самый яркий пример, демонстрирующий социальную составляющую плана ГОЭЛРО - полное отсутствие в его разработках понятия города, как специфического потребителя энергии (потребителями были лишь промышленные объекты). То есть план, вопреки патетическим декларациям Ленина о лампочке в каждом доме, не предусматривал заботы о людях собственно - лишь о производительных силах.

Основу первой советской модели территориального управления экономикой составляли цели, мягко говоря, не соответствующие принципам правового государства: человек, его права и свободы, особенно если этот человек крестьянин или просто городской обыватель, не учитывались задачами ГОЭЛРО. Неудивительно поэтому, что многие современные города в России, удаленные от промышленных центров, либо просто расположенные на Дальнем Востоке, испытывают серьезные трудности с энергоснабжением. Положение усугубляется тем, что замысел ГОЭЛРО заложил мину замедленного действия под феномены последнего десятилетия российской истории - рынок и приватизацию, задающие часть идейного контекста новой реформы, также как ранее их задавали призрачные идеалы промышленного роста. Оставаясь энергетической основой экономики, он в своем идейном содержании все еще продолжает таить опасность для человека и его прав в нашей стране, являясь отражением обезличенной территориальной политики.

Политические правки, которое вносило руководство страны в план ГОЭЛРО и в дальнейшие разработки экономистов, были не менее катастрофичны для экономики, чем правовые пробелы самого плана. Экономисты объясняли это политическим волюнтаризмом. Действительно, в середине 30-х годов произошел перелом в энергетическом строительстве первых пятилеток. Одни строительные объекты были закрыты, и работы брошены (Ярославская, Пермская ГЭС, работы на водоразделе Трансуральского пути и др.). Другие были начаты, чтобы спустя несколько лет быть закрытыми (Соликамская ГЭС). Советская власть выбрала срединный путь между традиционной политикой по отношению ко всей своей территории в целом и научно разработанной моделью управления ТПК на базе экономически самостоятельных частей территории - экономических районов.

Сейчас трудно оценить политические риски разделения страны на несколько хозяйственно автономных частей, но история подсказывает, что они были существенно ниже, чем от административного разделения, обернувшегося десятками политически автономных субъектов нынешней федерации, задающих другую часть идейного контекста в современной ситуации (первую и основную часть составляет мифически саморегулирующийся Рынок). Советское руководство не могло этого предвидеть, связывая по началу изолированные экономические районы сетью сверхмощных линий электропередачи (ЛЭП). Специфика энергетических строек века была такова, что в европейской части России строили базовые, тепловые станции, в то время как в Сибири, на "стройках века" - пиковые, зависящие от зеркала воды на водохранилищах гидроэлектростанции. Экономические районы были связаны между собой необходимостью везти из Сибири топливо (торф и уголь) на Урал и в Центр, и обратно перебрасывать по ЛЭП избытки базовой энергии.

Проблема неадекватного соотношения базовых и пиковых мощностей существует с 80-х годов и, вполне вероятно, что она нашла бы свое разрешение, если бы не распад страны. Если судить с точки зрения территориальной политики, то ее решение усложнилось почти на порядок. Аналогичный скачок сложности происходил в 20-х годах, когда государство из идеологических соображений взвалило себе на плечи груз экономического управления и планирования. Тогда в целях повышения управляемости экономических процессов пришлось изобрести систему потенциально самодостаточных экономических районов, по сей день расценивающуюся рядом специалистов как наиболее эффективную на больших пространствах (признаться, районирование ГОЭЛРО вначале было обусловлено еще и малой дальностью электропередачи). Теперь на повестке дня стоит задача придумать энергетическую систему (электроэнергетика, просуществовав в формате ГОЭЛРО почти век, уже вряд ли сможет работать бессистемно), устраивающую десятки (89) политически самостоятельных субъектов Российской Федерации. Можно предположить, что эту задачу государство решать не обязано. Возвращаясь к laissez faire, то есть к свободному рынку энергетических услуг, мы тем самым возвращаемся к нормальному ходу вещей, к тому, что было до большевиков - государство отходит от экономических вопросов, оставив у себя только сети (будем в правовом отношении считать их современным аналогом путей сообщения в царской России), реформа получает всенародное обсуждение, энергетика становится уделом личностей, общества, частных корпораций etc. Возможен ли обратный ход? Не повторяет ли сейчас государство ошибок комиссии ГОЭЛРО? Сможем ли мы впоследствии справиться с возможными ошибками?

Допустим, такой путь возможен, энергетические проблемы будут решаться в частном порядке или даже на уровне региональных властей, которые по началу с большим азартом будут участвовать в приватизации генерирующих мощностей. Реалии российского рынка рисуют нам такой прогноз: Европейская часть России будет не привлекательна из-за сравнительной нерентабельности станций, работающих на торфе и угле, по отношению к газотурбинным и атомным. Последние, равно как и сибирские ГЭС, на первом этапе будут привлекать инвестиции. При этом собственники газотурбинных будут заинтересованы в наличии газа, транспортировка которого весьма затратна, а следовательно, спросом будут пользоваться станции, либо близкие к месторождениям, либо имеющие теневой доступ к "трубе", идущей на экспорт и все еще продолжающей оставаться в государственных руках (что противоречит Рынку и в нашей модельной ситуации считается как бы невозможным). Гигантские ГЭС Сибири, в большинстве своем пиковые, будут вынуждены использовать остающиеся в руках государства ЛЭП для обеспечения своих потребителей базовым током, идущим с Кузбасса. В итоге Европейская часть России обречена в рыночных условиях развивать сеть атомных станций (пока еще, согласно Конституции РФ, Статьи 71 "и", находящихся в сфере исключительного ведения РФ, наряду с "федеральными энергетическими системами", к которым в последнее время принято почему-то относить лишь сети), в то время как Сибирь продолжит работать по советской схеме, в определяющей степени находясь в зависимости от ЛЭП, принадлежащих государству. При этом обеспеченной электроэнергией остается лишь незначительная часть Сибири, то есть наиболее развитые в промышленном отношении центры, удивительным образом повторяя идею электрификации района VIII плана ГОЭЛРО ("Западная Сибирь"). На данном этапе политические лидеры Сибири и Дальнего Востока встанут перед выбором двух путей развития собственной, прибыльной в условиях рынка независимой энергетики - развивать сеть локальных атомных станций или строить новые ГЭС. Последний путь практически неосуществим в силу общемировых условий дорогого кредита и по долгосрочности вложений существенно уступает атомному проекту. Не останавливаясь на анализе возможных экологических последствий "атомной электрификации" скажем лишь, что подобные проекты уже имеются в научной периодике.

Пока действует принятая в 1993г. Конституция, государство не может позволить себе реализовать нарисованный выше сценарий, даже если в лице Минатома на выходе снова получит контроль над всей энергетикой страны, которая станет повсеместно атомной. Авторы, близкие к Минатому, и, следовательно, выражающие государственную точку зрения, осознают, что российские климатические условия повышают значимость электроэнергетики в несколько раз. "Высокие затраты на отопление помещений и поддержание необходимой для технологических процессов температуры <…> при одинаковой структуре цен составят 15-30% текущих затрат индустриального проекта против 1-8%" в Европе, Америке или Израиле[1]. Важно и то, что помимо экономической важности электроэнергетики авторами осознается и социальная, в частности приводятся данные, что отопление одной средней городской квартиры в России при мировых ценах на традиционное топливо приближается к 2000$. Что будет с населением Европейской и Центральной России, когда встанут станции, работающие на топливе, а с жителями Сибири и Дальнего Востока, когда атомные станции еще не будут построены? Ни автор, ни другие разработчики реформы не дают ответа (подобным образом в планы ГОЭЛРО не входило электрифицировать Дальний Восток, а в планы строителей "развитого социализма" - закончить строительство Бурейской ГЭС). Согласно Конституции нашей страны граждане вправе рассчитывать на сохранение своих жизней (Ст.20) и на гарантии достойных ее условий со стороны государства (Ст.7). Если мы нарушим эти установления, то путь к свободному рынку будет стоить человеческих жизней (здесь и далее курсив мой - М.И.), как стоил путь к "расширению промышленности" восемьдесят лет назад. Ни для кого не секрет, что планом ГОЭЛРО предусматривалось "постепенное сокращение" занятых в сельском хозяйстве (речь шла о 83300тыс. "занятых") и нулевая электрификация деревни[2].

Концепция реформы РАО ЕЭС в своем отношении к гражданам и их правам пошла даже несколько дальше, чем ГОЭЛРО тогда, и Минатом сейчас. Результаты работы комиссии ГОЭЛРО, были опубликованы и предоставлены всенародному обсуждению. В настоящее время конкретные мероприятия реформы фактически не известны общественности, интересующиеся собирают информацию из расплывчатых формулировок прессы[3]. Существует сомнение, что конкретная информация доступна и депутатам Государственной Думы, имеющим дело с массивом абстрактных поправок в законодательство. Таким образом нарушается Статья 32 Конституции РФ, представляющая гражданам право на участие в управлении делами государства, имеющего контрольный пакет акций РАО. Кроме того, даже если детали предстоящей реформы в стратегических целях держатся в тайне узким кругом лиц, должны быть известны их имена, персонифицирована ответственность. Состав комиссии ГОЭЛРО был известен поименно, в то время как современная общественность не знает ни одной фамилии кроме профессионального "зиц-председателя", почти ставшего мифическим Чубайса. К кризису ответственности в энергетике приведет также разделение сетевых, генерирующих и сбытовых мощностей, в результате которого каждый сегмент будет заботиться об обеспечении своих собственных, интересов, а задача энергообеспечения населения не будет решаться вовсе.

Уже два года идет обсуждение замысла реформы, но не появилось никакой четкой определенности касательно ее целей, задач и механизмов За это время не осталось, похоже, ни одного пункта в замысле реформы, который бы не подвергся изменению. Объяснение менеджментом РАО ЕЭС перспектив управления электроэнергетикой концентрируется вокруг общих схем, постоянно меняющихся в зависимости от так называемых "этапов" реформы (на деле под воздействием политических противников: рабочей группы Госсовета, занимающейся энергетикой, московского мэра, недовольного ситуацией вокруг "Мосэнерго", началом предвыборной кампании "партии реформ" СПС и т.п.). Становится очевидно, что речь идет не о стратегическом плане, а о тактическом средстве влияния и власти определенной группы лиц, клана. В свое время комиссия ГОЭЛРО также испытала нечто подобное. На разработки комиссии повлиял личный интерес ее руководителя Г.М. Кржижановского, руководившего Московской электростанцией, что достаточно дорого обошлось отечественной экономике. Дело в том, что тому для работы вверенной электростанции нужны были бесперебойные поставки торфа (Московский угольный бассейн еще не был открыт), и поэтому большинство электростанций Центрально-промышленного района были, не считаясь с затратами, переведены на торф - перспективы использования гидроэнергии даже не принимались в расчет. Заметим, что Москва в то время не входила в широко обсуждаемый план электрификации, также как ныне не входит вся Россия. Подобные детали поставили реальность российской энергетики на значительное расстояние от выверенных и просчитанных экономистами концепций и схем. Энергетика является одной из основных систем обеспечения жизнедеятельности страны и поэтому задача ее реформирования не может не быть предметом правовой, социальной, в целом стратегической заботы государства. В разрез с этим фактом идет содержание основной риторики защитников реформы, авторов известного "пакета" законопроектов. Они уверены в абсолютной эффективности механизмов конкуренции, также как восемьдесят лет назад большевики были уверены в эффективности тотальной индустриализации. Постулируется эффективность двоякого порядка: во-первых, снижение стоимости "товара" (электроэнергии), во-вторых, улучшение его качества. Эта эффективность не является абсолютной, находясь в зависимости от самого этого товара. Он не относится к числу тех, без которых можно обойтись и тех, которые можно свободно покупать и продавать, так как он есть базовый продукт жизнеобеспечения населения всей территории страны.

Политический анализ процессов, сопровождающих современную реформу отрасли, показывает, что перед ее разработчиками за ширмой воплощения идей либерализма, рынка и конкуренции существуют реальные задачи достижения власти через экономическое господство определенного клана. Причем интересы этого клана расходятся с тем сценарием, который был бы выгоден Минатому в модельных условиях чистой конкуренции, о перспективах которых было сказано выше. Менеджмент РАО ЕЭС предлагает сценарий, который позволяет усомниться в том, что за его исполнением стоит государственный интерес. Согласно этому замыслу, конкурировать между собой будут неизмеримо малое число компаний в сфере генерации и транспортировки, которые по структуре капитала останутся подконтрольными менеджменту РАО ЕЭС. Например, вводится некий промежуточный срок, во время которого создаются управляющие компании (которые уже существуют на уровне федеральных округов в Приволжском и Южном округах), через которые РАО контролирует все генерирующие и сетевые "частные компании". О том, что менеджмент РАО не собирается упускать из своих рук частный сектор, который должен по идее сформироваться в результате реформы, свидетельствует и жесткая политика по отношению к региональным компаниям - более чем в половине субъектов федерации сменились гендиректора АО-энерго на лояльных А.Б. Чубайсу или на родственников наиболее влиятельных региональных лидеров в тех субъектах, где политическая элита могла дать отпор натиску монополии[4]. Частные группы интересов заинтересованы и последовательно реализуют стратегию, направленную на установление контроля над наиболее эффективными объектами отечественной электроэнергетики - ГЭС, не гнушаясь в перспективе завладеть атомными станциями. При этом, как и в "атомном" сценарии, предусмотренный реформой вывод из эксплуатации неэффективных генерирующих мощностей может привести к тому, что будет вызван искусственный дефицит и обеспечено резкое повышение тарифов на электроэнергию. Некогда А.Д. Градовский дал такое определение феодализма - "собственность, соединенная с политическою властью" [5] - путь отсюда до правового государства, напомним, идет дорогой революций.

При объяснении механизмов повышения экономической рентабельности, источник обновления фондов и приток средств в отрасль почему-то постоянно связывается с иностранными инвестициями, а не с самоокупаемостью в результаты реформы. Это поразительно напоминает решимость В.И.Ленина не давать рабочим концессий в электроэнергетическом строительстве периода НЭПа. Теперь же основным нежелательным союзником разработчиков реформы является государство, - как когда-то были рабочие. Чем выше будет сумма иностранных инвестиций, тем меньше будет у государственных органов возможностей для обеспечения законности. Для того, чтобы вернуть себе контроль над электроэнергией, после определенного объема внешнего долга невозможно будет даже провести дополнительную эмиссию. Есть и другой исторический пример, более ранний. В свое время внешний долг царской России за полстолетия вырос на величину, очень похожую на сумму расходов на строительство железных дорог. Сегодня внешнеполитические последствия реформы электроэнергетики для России тоже имеют шанс стать фатальными.

При сравнении Плана электрификации Р.С.Ф.С.Р. с проектом реформирования электроэнергетики в современное время бросается в глаза парадокс, что основное достоинство первого одновременно является основным недостатком второго. Достоинством ленинского плана был его стратегический масштаб, составивший основу и всего хозяйства страны, и всей последующей экономической науки, в то время как план современной нам реформы поражает своей изменчивостью и многоликостью. При этом в идейном и правовом отношении он перенимает наиболее существенные недостатки своего предшественника. Они сосредотачиваются вокруг отсутствия в экономических планах Советского государства тогда, и менеджмента РАО ЕЭС сейчас, человека и его прав - на участие в делах государства, на социальную защищенность, на тепло в домах, на жизнь, в конце концов.

В заключение необходимо сказать о современной территориальной политике государства. Административная реформа 2000 года вселила некоторые надежды на то, что власть в лице Президента и его полномочных представителей вернет себе контроль над территорией, сможет вновь служить гарантией закона для ее населения. Думалось, что у полпредов в руках окажутся ниточки некогда единой экономики - энергосистемы экономических районов, - путь к этому в достаточной мере был наработан фундаментальной экономической наукой. В этом случае сразу с началом подготовки законопроектов по реформе естественных монополий можно было ожидать следующих политических мер: поправки границ федеральных округов в соответствие с экономическими задачами; взаимодействия полномочных представителей с межрегиональными ассоциациями, образования для решения этой задачи министерства территориального развития и появления института его эмиссаров в специальных территориально-производственных комплексах[6]. Временная задержка объяснялась основной целью административной реформы - снижением политического веса российских губернаторов в целях создания единого правового поля. Эта цель в настоящее время почти достигнута, а ожидаемых шагов в экономике не произошло.

Взамен пресловутый "пакет законопроектов" прошел Федеральное Собрание. Конечно, экспертами фиксировалось наличие многочисленных правовых проблем в предложенном РАО ЕЭС законодательстве. Например, судья Б.Сейнаров, делавший доклад "Проблемы применения действующего законодательства в области электроэнергетики в практике арбитражных судов РФ", заметил: "эти законопроекты в основном готовили экономисты, из-за чего проекты страдают плохо прописанной юридической техникой"[7]. Однако, за исправлением вполне ожидаемых правовых недочетов, которые носят скорее процедурный характер, может быть не замечена политическая сущность реформы, противоречащая самой идее права.

Сумеет ли власть осознать свои задачи, мобилизовать свои силы? Свободный рынок в промышленной России, в отличие от царской аграрной, невозможен. По крайней мере, в той части, которая касается электроэнергетики. Она нужна населению многих регионов как воздух или вода, - следовательно, она по своей правовой основе- res omnium communes[8]. Обеспечить право на нее - прямая обязанность пока еще существующего государства. Иначе этим займутся другие - внутренние или внешние суверены. За золото, за свободу, за жизнь. Так принято в феодализме.

[1] Гильбо Е.В. Экономика и энергетика в России: перспективы в условиях базовых природных ограничений // Мост. М., 2001г. №43. Март-апрель – С.21.

[2] План электрификации Р.С.Ф.С.Р. –М.,1920. –последний лист (схема).

[3] Автор выражает признательность НИИ Социальных Систем МГУ им. М.В.Ломоносова за возможность работы с базами данных при работе над изучением хода реформы РАО ЕЭС.

[4] Перечень некоторых ситуаций торга между менеджментом РАО ЕЭС и влиятельными региональными лидерами приводятся в статье: Латынина Ю. «Обмен родственников на реформы»// Новая газета М., 14.10 2002г. №76. – С.5.

[5] Градовский А.Д Государство и провинция/Сочинения. – СПб.:Наука, 2001г.– С.239.

[6] Придание функций исполнительной власти полномочным представителям невозможно из конституционных соображений соблюдения принципа разделения властей. А исправления Конституции на фоне всероссийской кампании по приведению законодательства в соответствие и перманентных заявлений о верховенстве закона были бы, по меньшей мере, некрасивыми.

[7] http://www.gazeta.ru/parliament/articles/8453.shtml

[8] «Вещь всеобщая» (лат.) - согласно Римскому праву, к этой категории принадлежали: море, вода, воздух. Российское дореволюционное право в лице своих поздних представителейсклонялось к подобному пониманию электроэнергетики, правда, лишь применительно к гидроэнергии – эта тема развивалась в вопросе об использовании силы падения воды.

 Публикации | Публикации сотрудников института | Публикации Молодцова Игоря Николаевича | Правовые проблемы реформирования российской электроэнергетики

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх