новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1997.— № 7 (24) | Федерация и региональная политика | Российский федерализм


О.О.Миронов РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Федеративное устройство России сложное и своеобразное. Оно находится в стадии становления, испытывая не только трудности, но и драматические потрясения, принося горе и страдания людям, отрицательно сказываясь на обстановке в стране.

В современном мире все большее внимание политиков, ученых различных отраслей знаний, широкого круга здравомыслящих людей привлекает идея устойчивого развития человеческой цивилизации. Ее смысл в гармонии человека, общества и природы. Данная модель призвана объединить большинство стран мира. Национальные программы должны быть вмонтированы в общую концепцию, составляя единое направление сохранения и развития человечества ХХI века.

Без стабильности федеративного устройства России сложно и не реалистично вести речь о переходе к модели устойчивого развития нашего государства и общества.

Поскольку устойчивое развитие возможно лишь как глобальная модель, охватывающая все или по меньшей мере большинство стран мира, постольку законодательство, и в первую очередь в экономической сфере, должно быть скоординировано не только между субъектами Российской Федерации, но и в мировом пространстве. Страны мира должны ориентироваться на выработанные сообща подходы и принципы, обеспечивающие жизнедеятельность общества.

Немаловажную роль в этом играет оптимальная система территориальной и национальной организации государства.

В современном мире государства по форме национально-государственного устройства подразделяются на унитарные и федеративные. Унитарные — это те, в составе которых нет других государств либо государственных образований, а их территория делится на административно-территориальные единицы (области, округа, районы и др.). Унитарные государства могут иметь в своем составе автономные, т.е. самоуправляющиеся образования. Классическим примером в этом отношении является Испания, где наряду с такими историческими областями, как Страна Басков, Галисия, Каталония, выделенными по национальному признаку, созданы и территориальные автономии. Всего их семнадцать, они включают пятьдесят провинций.

Федеративное государство есть сложное образование, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся в одно государство. Субъекты могут формироваться по национально-территориальному и территориальному принципам, либо федерация создается, используя одно и второе начало.

Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или подвергаются давлению со стороны сепаратистов. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения (Индия, Бельгия, Канада, Российская Федерация). В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальный и территориальный принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада, Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

Субъектами федерации являются государства или государственные образования. Число их может быть различно, отличаются они и наименованием. Так, например, в составе США пятьдесят штатов, ФРГ — шестнадцать земель, Швейцарии — двадцать три кантона, три из которых подразделяются на полукантоны. Например, кантон Базель делится на два полукантона (городской — город Базель и сельский). Каждый кантон представлен в Совете кантонов (одной из палат федерального парламента) двумя депутатами. Если же кантон делится на полукантоны, то также его представляют два парламентария, но по одному от каждого полукантона.

В составе Российской Федерации двадцать одна республика, шесть краев, сорок девять областей, два города федерального значения, одна автономная область, десять автономных округов.

Законодательный орган федерации традиционно состоит из двух палат, в одной из которых представлены ее субъекты. Так строятся парламенты всех федераций мира. Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Каждый субъект федерации в Совете Федерации имеет по два представителя.

Территории федераций состоят из территорий их субъектов. Лишь федеральный округ Колумбия, на территории которого расположена столица Соединенных Штатов Америки, не входит ни в один штат. Субъекты федерации в современном мире не обладают правом выхода из состава федераций, что должно обеспечивать единство и целостность государств.

Республики, входившие в Союз ССР, в силу Договора 1922 года об образовании СССР и последующих общесоюзных и республиканских конституций, таким правом наделялись. Но оно не реализовывалось за все шестьдесят девять лет существования Союза ССР, что не спасло Союз от распада. Когда коренным образом меняется экономическая ситуация, политическое и геополитическое положение страны, конституционных формулировок о единстве государства для его сохранения становится недостаточно.

Федеративные государства характеризуются тем, что наряду с общефедеральной конституцией и законодательством, конституции и законы имеют и субъекты федерации. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации, за изъятием вопросов, относящихся к исключительной компетенции ее субъектов. Аналогичные положения содержатся в конституциях других государств (Аргентины, Венесуэлы, Канады, Мексики, США), распространяя действие общефедеральных законов, принятых по вопросам компетенции федерации, на всю ее территорию.

К сожалению, конституции и уставы субъектов Российской Федерации нередко расходятся с федеральной конституцией. Но механизм изменения этого положения отсутствует. Конституционный Суд Российской Федерации в силу конституции и закона о нем не вправе по собственной инициативе рассматривать какие-либо вопросы, в том числе и о несоответствии законодательства субъектов федерации Конституции России. Если же по запросам лиц или органов он примет такое решение, то заставить субъекта федерации действовать в соответствие с ним весьма проблематично.

Исторически известна и такая форма объединения государств, как конфедерация, сочетающая признаки международно-правовой и внутригосударственной организации. Конфедерации, как объединение государств, создавались для достижения главным образом внешнеполитических и военных целей. Они были известны периоду становления буржуазных государств, некоторые из них распались, другие явились переходной формой к более прочным федеративным связям. Такие федерации, как США, Швейцария прошли в прошлом стадию конфедеративного союза. Конфедерациями были: Нидерланды (1579-1795 гг.), США (1776-1787 гг.), Швейцарский союз (1815-1848 гг.), Германский союз (1815-1866 гг.) и др. Необходимо отметить, что формирование этих связей уходит в глубокую старину. Так, Швейцарские кантоны начало создания союза относят к XIII веку. Попытки создания конфедераций имелись и в ХХ веке, но они оказались неудачными. Современные конфедерации просуществовали недолго. Это Объединенная Арабская Республика, включавшая Египет и Сирию, а также Сенегамбия, объединявшая на несколько лет Сенегал и Гамбию.

Создание конфедерации, как правило, закрепляется договором, при этом суверенитет сохраняется за каждым субъектом конфедерации и не распространяется на все объединение в целом. Конфедерация образует лишь те органы, которые необходимы для выполнения ее целей и задач. Субъекты конфедерации имеют право выхода и нуллификации, т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей территории. Конфедерации не имеют общей конституции, единой денежной системы, единого гражданства. Но создание конфедераций может способствовать урегулированию отношений между государствами, их сближению.

Конфедеративный союз Республики Молдовы и Приднестровской Молдавской Республики мог бы стать способом оздоровления отношений между ними, решения спорных вопросов, стабилизации обстановки в этом регионе.

Каждое суверенное государство вправе самостоятельно определять характер своих отношений с другими государствами, действуя на основе общепризнанных принципов и норм международного общения. К сожалению, Приднестровская Молдавская Республика до настоящего времени является непризнанным государством, что осложняет ее взаимоотношения с другими странами.

Зоны напряженности имеются не только вокруг России, но и внутри. Российская Федерация переживает сложный период, переосмысливается история, ломаются сложившиеся стереотипы. Отношения между субъектами федерации должны приобрести истинно демократический характер, отвечающий как интересам всей федерации, так и входящих в нее народов. Преодолевая заблуждения и деформации прошлого, необходимо укрепить федерацию, создать условия для ее прочности и жизнеспособности. Без этого невозможно продвижение вперед.

Среди причин межнациональных противоречий следует в первую очередь назвать исторические. Здесь корни территориальных споров, которые захватывают те регионы, в которых национальные границы проводились без учета фактического расселения народов. Административно-командный произвол, насильственное выселение народов с территорий их исторического проживания и упразднение автономий накладывают негативный отпечаток и на сегодняшние отношения между народами.

Глубоки социально-экономические причины, вызывающие напряженность между различными регионами страны. Они усугубляются недостатками в организационно-правовой сфере.

Нельзя не учитывать и психологический аспект. Психологический склад личности представителей различных народов, психология больших национальных общностей людей могут оказывать существенное влияние на социальные процессы. Немаловажен и религиозный фактор. Столетия господства религии, в одних регионах православие, в других — ислам и буддизм, лютеранство и католицизм, а то и все это вместе взятое, определили традиции, быт, психологию и культуру целых народов. Действительность свидетельствует, что религиозные проблемы порой приобретают национальную окраску и наоборот, усугубляя или являясь причиной межнациональных осложнений.

Свои интересы в межнациональных конфликтах есть и у мафиозных структур. Коррумпированные элементы используют, а порой и провоцируют межнациональные стычки, придавая им агрессивный характер. И, наконец, недостатки в нравственной, воспитательной сфере, низкий уровень культуры межнационального общения создают предпосылки для напряженности в отношениях между народами.

Но все это преодолимо. Тому свидетельство многовековая история нашего многонационального государства, суровые испытания, выпавшие на долю его народов в двадцатом веке на поле брани и в мирном труде. Через трудности, через преодоление ошибок к сплоченному многонациональному государству — таков путь народов нашей страны.

До октября 1917 года Россия представляла собой унитарное государство, главным звеном административно-территориального устройства которого являлись губернии. На окраинах империи на правах губерний с рядом особенностей создавались войсковые области, где формировались специальные войсковые казачьи части, выполнявшие главным образом оборонительные, но вместе с тем и хозяйственные функции.

Ряд регионов (Польша, Финляндия, Хива, Бухара) пользовались достаточно широкой самостоятельностью. Все это вместе взятое с формирующейся культурно-национальной автономией обеспечивало необходимую устойчивость территориальной организации Российской империи.

Революционные события 1917 года охватили все основные сферы российской действительности, всколыхнув мощное национальное движение, активизировав стремление народов к национальной государственности. После установления Советской власти создание федеративного государства, построенного по национально-территориальному принципу, стало государственной политикой.

В январе 1918 года III Всероссийский съезд Советов принял написанную В.И.Лениным “Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа”, согласно которой Советская Российская Республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик, что нашло отражение и в Конституции РСФСР 1918 года. В ст. 11 этого Основного Закона говорилось о том, что Советы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР. Так была заложена правовая основа для создания федерации по национально-территориальному принципу.

Русский народ не имел своей собственной государственности. Предполагалось, что ею является вся Российская Федерация, в границах которой в качестве ее субъектов образуются автономии. В таком виде Российская Федерация в 1922 году объединилась с другими республиками в Союз ССР.

С прекращением в 1991 году существования СССР в Российской Федерации активизировались процессы суверенизации. Автономные республики отказались от статуса автономий и приняли декларации о государственном суверенитете, автономные области (за исключением Еврейской) провозгласили себя республиками, некоторые автономные округа ставят вопрос о выходе из состава краев и областей, о преобразовании их в республики.

Аналогичные процессы охватили исконно русские регионы — края и области. Стремление к самостоятельности национальных районов, сами реальные жизненные процессы побудили и их поставить вопрос об изменении своего статуса, что привело к признанию краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга субъектами федерации. Таким образом, Российская Федерация в настоящее время строится по национально-территориальному и территориальному принципам. Первый положен в основу формирования республик и автономий, второй — краев, областей, городов федерального значения как субъектов федерации.

Разновариантный характер субъектов федерации, ее ассиметричность требует четкого, в первую очередь, правового механизма функционирования государственных структур различных уровней, отлаженности системы федеральных связей. Российская Федерация формировалась как федеративное государство на основании закона. Лишь одна автономная республика вступала с Россией в договорные отношения. 20 марта 1919 года было подписано Соглашение центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской Автономии Башкирии. Создание в 1922 году Союза ССР было юридически закреплено договором.

Договорный характер регулирования федеративных отношений был использован в 1992 году для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации. Но этим договором федерация не создавалась, им лишь упорядочивались отношения внутри нее. Две республики (Татарстан и Чеченская республика) Федеративный договор в 1992 году не подписали. Но переговорный процесс продолжался и в 1994 году был подписан договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Эта практика была продолжена и к настоящему времени почти все субъекты Российской Федерации имеют договоры с федеральными органами по разграничению их полномочий.

Договорная практика — это реальность. Она должна иметь четко очерченные в законе параметры, лишь детализируя нормы федеральной конституции, а не пытаясь ее заменять. Россия — федерация не договорная, а конституционная и статус ее субъектов определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов федерации.

Учет особенностей республик и регионов, наделение их равными социально-экономическими, бюджетно-финансовыми и иными, связанными с собственностью и рыночными отношениями, правами, позволит при сохранении многообразия добиться единства по важнейшим стратегическим направлениям, определяющим облик общества, благополучие его народов. Возможно, наряду с национальной автономией, созданной по национально-территориальному принципу, образование территориальных (этнотерриториальных) автономий, основанных по воле населения и его исторически сложившейся культурно-этнической общности (казачества, например), где это не ущемляет интересы других народов.

В Российской Федерации подготовлен закон о казачестве. К его концепции имеются различные подходы. Одни хотели бы возродить казачество как сословие с широкими льготами и привилегиями, воинскими формированиями, с жесткой подчиненностью Президенту России. Другие полагают, что акцент должен быть сделан на сохранении культуры, фольклора, быта, традиций, вписывающихся в современное состояние общества.

Донское и кубанское казачество имеют исторические территории компактного проживания (Ростовская область, Краснодарский край). Терское же казачество таких территорий в настоящее время не имеет. Эти территории находятся в границах нескольких Северо-Кавказских республик. Активизация терского казачества не должно вызвать напряженность в этом взрывоопасном регионе России. Закон о казачестве призван стать фактором стабильности и безопасности. Приемлемым могло бы быть нахождение терского казачества в границах Ставропольского края. Опасны и бесперспективны в нынешних условиях попытки присоединения к Ставрополью некоторых районов Чеченской республики. Эти вопросы могут приобрести реальный характер при постановке вопроса о выходе Чечни из состава Российской Федерации, если эти нежелательные явления будут иметь место, как одно из условий сецессии.

Вместе с национальной и территориальной автономией в Российской Федерации более широкое распространение может получить культурно-национальная автономия (немцы Поволжья и других регионов) с тем, чтобы учесть и сбалансировать интересы различных народов. Многонациональное население, проживающее на территории бывшей автономии немцев Поволжья, не желает восстановления немецкой государственности в центре России, и с этим нельзя не считаться. Дальнейшее увеличение количества субъектов федерации представляется нецелесообразным. И с этих позиций для российских немцев, независимо от регионов их компактного проживания, была бы целесообразна культурно-национальная автономия.

Нежелательным для целостности России стало бы массовое переселение российских немцев в Калининградскую область. Это можно предотвратить, принимая государственные меры по обустройству немецкого населения там, где оно в настоящее время проживает (Алтайский край, Омская область, Поволжье и другие регионы). В то же время следует предусмотреть меры экономического, правового характера, направленные на регулирование миграционных процессов. Представляется, что положение Калининградской области как субъекта Российской Федерации значительно укрепляется за счет создания союза Беларуси и России. Область становится ближе к России, что особенно важно в связи с приближением НАТО к нашим западным границам.

Таким образом, Российская Федерация представляет собой уникальное образование. В ее составе 89 разноплановых субъектов (республики, автономии, края, области, города федерального значения). Федерация сформирована на двух принципах: национально-территориальном и территориальном. Субъекты имеют различные конституционно-правовые характеристики (края и области приняли уставы, республики — конституции, некоторые из них имеют институт президентства, в других он отсутствует).

Не однообразие, а стремление к разумной унификации отвечало бы интересам совершенствования нашей федерации.

За счет заключения договоров с федеральными органами власти ряд субъектов получил преимущества в налоговой, инвестиционной и иных сферах. Продолжение договорной практики может придать федерации еще более ассиметричный характер, что вряд ли будет способствовать ее укреплению.

При всех недостатках федеративного устройства России, в нынешних условиях следует проводить политику ее стабилизации. В связи с этим вряд ли следует форсировать принятие закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, а также закона об образовании в ее составе новых субъектов, хотя такие законы и предусмотрены конституцией.

Что действительно требует правового регулирования, так это взаимоотношения края и областей с автономными округами в их составе. При этом следует иметь в виду, что лишь те округа ставят вопросы о расширении прав, выхода из областей, большей самостоятельности, на территориях которых имеются значительные запасы нефти и природного газа. Они ошибочно полагают, что этого достаточно в условиях крайнего севера для нормального функционирования всех жизнеобеспечивающих систем. Нахождение Аляски в составе США служит в этом отношении поучительным примером и предостережением.

Для стабилизации федеративного устройства России следует установить на достаточно длительный срок мораторий на изменение статуса субъектов федерации, на территориальные изменения. Относительно образования новых субъектов должна быть четко выражена позиция о нецелесообразности дальнейшего увеличения их числа. Чем больше субъектов, тем, видимо, больше проблем, тем менее устойчива федерация.

В достаточно отдаленной перспективе возможна постановка вопроса о сокращении числа субъектов Российской Федерации. В настоящее же время, как бы не заманчивы казались идеи Либерально-демократической партии о делении России на губернии без учета сложившихся национально-территориальных границ, они должны быть категорически отвергнуты. Такие попытки приведут к краху России.

Только взаимная выгода, экономическая и иная целесообразность при добровольном и обоюдном согласии сторон могут быть положены в основу объединения и укрупнения субъектов Российской Федерации.

Перед Россией в рассматриваемой сфере стоят две равнозначные проблемы:

1) стабилизация, укрепление федеративных отношений внутри России;

2) нормализация и развитие отношений с бывшими республиками Союза ССР.

Эти проблемы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Не будет гармонии и морально-психологического спокойствия в России до тех пор, пока ее население не убедится, что выходцы из России, оказавшиеся за ее пределами, не ущемлены в правах, свободны в выборе местожительства и гражданства.

Народы государств, политики при наличии доброй воли в состоянии решать эти проблемы.

 Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1997.— № 7 (24) | Федерация и региональная политика | Российский федерализм

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх