новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1997.— № 7 (24) | Парламентаризм в россии и за рубежом | Институт уполномоченного по правам человека за рубежом


М.С.Башимов. ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ЗА РУБЕЖОМ

Защита и обеспечение прав и свобод человека является центральной проблемой практически для всех государств. Разработка и регулирование прав человека и личности стало заботой всего мирового сообщества.

Институт Уполномоченного по правам человека функционирует во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании. В частности, данная должность есть в таких государствах, как США, Канада, Великобритания, Франция, Португалия, Швейцария, Испания, Бельгия, Дания, Италия, Австралия, Гайана, Маврикий, острова Фиджи, Новая Зеландия, Польша [1]. Называется он по разному, но по сути выражает одно — защиту прав человека в государстве. В Швеции и Дании Уполномоченного по правам человека называют Омбудсменом. В других странах — парламентским комиссаром или общественным прокуратором.

Впервые должность парламентского уполномоченного появилась в 1809 году и с тех пор получила распространение во многих странах мира. С 1920 г. этот институт начал функционировать в Финляндии, с 1945 года — в Дании и Норвегии (в гражданских и военных областях) [2]. Помимо Скандинавии, родины омбудсменов, страной, где в 1962 году был назначен первый омбудсмен, стала Новая Зеландия; еще один был назначен в Гайане (бывшая Британская Гвиана) по рекомендации, содержавшейся в докладе, подготовленном Международной комиссией юристов. Омбудсмен имеется также в каждой из канадских провинций: Альберте, Нью-Брунсвике и Квебеке. Североирландский парламент назначил в 1970 г. собственного парламентского уполномоченного по вопросам администрации. Там же имеется действующий самостоятельно уполномоченный по разбору жалоб на действия местных властей и корпораций. Создание такого института было рекомендовано в резолюции, принятой цейлонским отделением международной комиссии юристов в январе 1966 г. [3]. Во Франции есть “Mediateur” (Посредник). В Англии, хотя парламент оставался важнейшим каналом, по которому поступали представления в связи с жалобами на плохое управление со стороны исполнительной власти, в то же время в 1967 г. был принят Закон о парламентском уполномоченном. Первый уполномоченный вступил в должность в апреле 1967 г. [4]. В Израиле, Великобритании, Новой Зеландии, в некоторых канадских провинциях он действует в гражданской сфере. В Федеративной Республике Германии — лишь только в военной области. Широкое распространение получил институт Уполномоченного по правам граждан в странах Центральной и Восточной Европы. В Польше этот институт был учрежден в 1988 году, который превратился в ведущую правозащитную организацию [5]. Она была первой страной в этом регионе, где был введен этот пост. В Венгрии и Литве были созданы собственные варианты концепции омбудсмена. Конституция Словакии также предусматривает введения поста омбудсмена.

Мировой опыт подтверждает высокую эффективность функционирования “омбудсмена”, “омбудсмана”, “защитника народа”, “парламентского уполномоченного по правам человека”, “общественного прокуратора”, который стал неотъемлемым атрибутом правовых систем Европы и Америки, Австралии и других стран. Международная Ассоциация адвокатов приняла следующее определение термина “омбудсмен”: “Служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады”. Парламентская модель омбудсмена считается классической: в XIX в. первый шведский омбудсмен появился как парламентское учреждение. В Великобритании и в большинстве других стран функционирует эта модель конституционного института парламентского контроля. Польский опыт показывает, что Уполномоченный по правам человека относительно независим от парламента. Конструирование национальной модели омбудсменов зависело от множества факторов исторического, политического, экономического, национального и др. характера. Институт Уполномоченного по правам человека принимался под влиянием как государства, так и общественности: личных инициативных действий политических деятелей, ученых.

На примере введения поста омбудсмена в Англии можно продемонстрировать как многие страны приходили к мнению о необходимости создания такого института.

До введения поста омбудсмена в Англии не существовало эффективного механизма обжалования, способного обеспечить возмещение ущерба, причиненного потерпевшему. Использование обычных парламентских методов воздействия в некоторых случаях приводило только к обсуждению предмета жалобы и “выяснению вопроса”, но не возмещению ущерба. Более того, на практике получалось так, что претензии жалобщика относились к одному из двух возможных возможных типов претензий. Во-первых, он мог желать, чтобы решение было отменено и не выдвигать претензий по поводу того, как ведомство, вынесшее решение против него, рассматривало его заявление. Для жалобщика был важен психологический аспект проблемы: чувство удовлетворения от того, что рассматривалась жалоба на высоком уровне и была выслушана его позиция. Но такого механизма защиты в тот период не было. Во-вторых, жалоба могла быть построена на утверждении, что имело место плохое управление или злоупотребление властью. Предметом спора здесь могло быть утверждение, что решение было вынесено по ошибочным основаниям, или что должностное лицо, ответственное за принятие решения, имело личный интерес в деле, что произошла неоправданная задержка в вынесении решения, или, что данное ранее обещание, на которое полагался жалобщик, было нарушено. Для дел такого типа, где вопрос о пересмотре управленческого решения не ставился, необходимо было разработать новый механизм в дополнение к уже существующему парламентскому контролю.

Понимание сложившейся ситуации побудило Комитет по вопросам правосудия, в котором представлены юристы разной партийной принадлежности, организовать изучение скандинавского опыта института “омбудсмена”, или “человека по рассмотрению жалоб”, с целью создания подобного в Англии. Доклад, подготовленный под руководством Джона Вятта, был опубликован в ноябре 1961 г. После тщательного анализа положения дел в Англии и изучения скандинавского опыта авторами доклада был сделан ряд важных и интересных рекомендаций.

Скандинавский омбудсмен — это должностное лицо парламента, основной обязанностью которого является “охрана граждан от злоупотреблений или неправильного использования административных полномочий исполнительной властью”.

“Он не вышестоящее должностное лицо, к которому гражданин, когда он не удовлетворен решением, принятым государственным служащим по своему усмотрению, может апеллировать в надежде добиться более благоприятного решения. Его первоочередная обязанность (...) расследовать утверждения о случаях плохого управления” [6]. Имея доступ к ведомственному досье, он вникает в существо жалобы и осуществляет это неформальным путем. По завершении работы готовится и публикуется доклад в общенациональной печати. В четырех скандинавских странах дружественные отношения между омбудсменом и служащими аппарата управления являлись отличительным признаком стиля работы данного института, что позволяло ему очень часто добиваться положительных успехов, используя неформальные контакты. В докладе был сделан вывод, что в стране следует создать специализированный институт типа омбудсмена [7]. Через шесть лет правительство реализовало эту идею, и в 1967 году был принят Закон о парламентском уполномоченном. В отличие от скандинавского омбудсмена уполномоченный не получает жалоб непосредственно от населения. Они направляются к нему через любого из 638 членов парламента. Член парламента становится как бы своеобразным фильтром и передает уполномоченному только те жалобы. которые с его точки зрения, заслуживают расследования. Если жалоба затрагивает деятельность правительственного ведомства, уполномоченный ставит в известность заинтересованного министра и предоставляет ему возможность дать свои объяснения по поводу содержащихся в жалобе утверждений.

Уполномоченный может быть отстранен от должности только по представлению обеих палат. Вознаграждение выплачивается ему из консолидированного фонда. Официально уполномоченный состоит членом Совета трибуналов, и ему нельзя отказать в предоставлении интересующих его документов, ссылаясь на привилегию Короны. Единственным исключением из этого правила является отсутствие у него права обратиться к уполномоченному с просьбой воздержаться от разглашения содержания конкретно поименованных документов [8].

Жалоба подается по инициативе гражданина и должна быть изложена в письменной форме. В ней гражданин утверждает, что “в результате плохого управления ему непосредственно нанесен ущерб” в связи с действиями, совершенными ведомством, находящимся в сфере уполномоченного. Закон изымает из юрисдикции парламентского уполномоченного такие случаи рассмотрения жалоб, когда:

а) жалобщик (пострадавший) вправе обжаловать решение или ставить вопрос о его пересмотре в суде или трибунале, если только уполномоченный не прийдет к выводу, что вряд ли разумно полагать, что жалобщик прибегнет или уже прибегал к такому средству защиты.

б) дело касается ведения иностранных дел, расследования уголовных преступлений, договорных или коммерческих сделок и т.п.

в) жалоба подана с нарушением сроков давности. Устанавливается 12-месячный срок подачи жалобы. Властью парламентского уполномоченного он может быть продлен.

г) жалоба подана лицом, не проживающим на территории Соединенного Королевства, если только обжалуемое действие не было совершено в отношении него тогда, когда он находился в Соединенном Королевстве [9].

Доводы против института парламентского уполномоченного строились на том, что скандинавский аналог хорошо функционирует лишь в малонаселенных государствах, а не в Англии. Концепция омбудсмена критиковалась несколькими авторами, особенно профессором Дж.Д.Б.Митчеллом, который высказал предположение, что это лишь полумера, которая не затрагивает центральной системы административного права. Слишком часто гражданин вынужден полагаться на средства защиты, предоставляемые ему частным правом, которые не всегда приводят к реальному восстановлению справедливости в публично-правовой ситуации. Аналогичный довод приводится в работе Э.Шонфилда “Современный капитализм”, где он говорит, что “омбудсмен не может служить заменителем системы административного права, он лишь прочное подспорье для нее” [10].

Изучение деятельности парламентского уполномоченного показало, какие недостатки были выявлены:

а) парламентский фильтр отпугивает многих жалобщиков;

б) проблема пробельности юрисдикции парламентского уполномоченного, в частности, вопросы, относящиеся к размещению правительственных контрактов, оплате и условиям прохождения гражданской службы;

в) парламентский уполномоченный ограничен узкими рамками расследования жалоб на несправедливость, вызванную “плохим управлением”, не может заниматься вопросами плохого управления в связи с нормотворчеством (при издании актов делегированного характера). Не позволено ему заниматься и вопросами политики;

г) отсутствие в штате аппарата парламентского уполномоченного юристов, все работники были гражданскими служащими.

Среди преимуществ подчеркивалось, что функционирование института уполномоченного обеспечило высокий уровень управленческой деятельности в тех ведомствам, которые входили в его компетенцию. Большинство членов парламента знали о той помощи, которую оказывал парламентский уполномоченный в расследовании жалоб, полученных от избирателей из их округов. В начале 70-х годов институт уполномоченного завоевал среди политических деятелей, юристов и всего населения большую популярность. Комитет по вопросам правосудия рекомендовал учредить ряд должностей уполномоченных по вопросам местной администрации. После реорганизации местного самоуправления в 1974 г. была создана Комиссия по вопросам местной администрации для Англии и Уэльса. (В Английской комиссии сейчас три уполномоченных, в обязанности которых входит расследование жалоб на ущерб, нанесенный в результате плохого управления в связи с выполнением местными властями возложенных на них административных функций, как-то: полицейских полномочий, полномочий по регулированию водопользования и полномочий, связанных с координацией деятельности всех местных органов управления [11].) Если уполномоченный приходит в выводу, что несправедливость явилась следствием плохого управления, доклад должен быть рассмотрен соответствующим органом, который обязан известить уполномоченного о мерах, какие он принял, или собирается принять. Согласно Закону о реорганизации национальной службы здравоохранения 1973 г. в Англии и Уэльсе имеются уполномоченные по вопросам службы здравоохранения. Они расследуют жалобы на непредоставление услуг и любые другие действия, как неоказание помощи или вследствие плохого управления. Несколько отошло от скандинавской концепции омбудсмена учреждение согласно Закону о полиции 1976 г. Управления по расследованию жалоб на действия полиции. Девять членов Управления назначаются премьер-министром и в прошлом не должны были служить констеблями полиции. По получении доклада Управление рассматривает вопрос о том, следует ли наказывать офицера полиции, о котором идет речь в дисциплинарном порядке, и если да, то будет ли дело разбираться шефом полиции единолично или его следует передать в трибунал, состоящий из председателя и двух членов Управления [12]. Если жалоба касается совершения служащим полиции уголовного преступления, то положения закона к таким случаям не применяются.

Законом о солиситорах 1974 г. лорд-канцлер назначает одного (или нескольких) наблюдателей-неспециалистов, чей долг проверять любое письменное заявление граждан, касающееся того, как Общество юристов обращается с жалобами на действия солиситоров или их служащих. В его задачу входит того, как обращается Общество юристов с поступающими туда жалобами, представление обществу докладов, и, возможно, рекомендаций по данному вопросу [13]. Кроме того в 1976 году Комитет по вопросам правосудия опубликовал доклад, рекомендующий учредить пост уполномоченного по вопросам национализированных отраслей промышленности и служб, который расследовал бы жалобы потребителей на деятельность публичных корпораций.

Америка и Канада пошли еще дальше, учредив не только классических омбудсменов, но и создав квазиомбудсменовские службы: исполнительных омбудсменов, подчиненных и назначаемых исполнительными органами власти, местных омбудсменов городов, населенных пунктов, омбудсменов больниц, школ и университетов.

Университетские омбудсмены имеют децентрализованную службу, защищающую права студентов, преподавателей и служащих, нарушенные решениями или действиями должностных лиц, органов или организаций, принадлежащих к университетскому сообществу. Обычно омбудсмены назначаются руководством университета, ректором или коллегиальным органом, представляющим интересы факультетов и студентов. Университетских омбудсменов могут избрать и студенты...

Университетские омбудсмены в США могут проводить независимые расследования жалоб или по собственной инициативе возбуждать такие расследования. Бюджет службы является частью университетского бюджета. Омбудсмен обеспечивается офисом, персоналом, оборудованием, необходимыми для исполнения его обязанностей. Университетский омбудсмен оценивается персоналом и студентами как неформальная, доступная и эффективно действующая служба, призванная урегулировать возможные конфликты в академической и университетской среде. Свыше ста омбудсменовских служб университетов было создано в США к 1972 г., что свидетельствовало о популярности этого института.

Рекомендации омбудсмена не обеспечены какой-либо принудительной силой, но его итоговые документы по результатам проведенных расследований имеют широкий общественный резонанс, что обеспечивает высокий авторитет службы.

1. Хаманева Н.Ю. Омбудсмен в охране прав граждан в сфере государственного управления // Советское государство и право. 1990. № 9. С. 138-140.

2. Масарский М. Этюды исторического оптимизма // Знамя. 1994. № 5. С. 175.

3. Гарднер М. Омбудсмен по-английски // Контроллинг. 1994. № 3. С. 114.

4. Там же. С. 115.

5. См.: Lenttowska E. The Polish Ombudsmen (The Comissioner for the Protection of Civil Rights // International and Corporative Law. Quarterly. 1990. P. 206.

6. Гарднер Д. Указ. соч. С. 113.

7. Там же. С. 114.

8. Там же. С. 115.

9. Там же. С. 116.

10. Там же. С. 117.

11. Там же. С. 121.

12. Там же. С. 124.

13. Там же. С. 123.

 Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1997.— № 7 (24) | Парламентаризм в россии и за рубежом | Институт уполномоченного по правам человека за рубежом

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх