новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1997.— № 4 (21) | Парламентаризм в России и за рубежом | Постановления государственной думы: правовой статус, тематика, результативность

Н.А.Сахаров

ПОСТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ: ПРАВОВОЙ СТАТУС, ТЕМАТИКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ


На своих пленарных заседаниях Государственная Дума принимает документы, каждый из которых называется “Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Только в 1996 г. было принято около 1000 таких постановлений. Эти постановления касаются самых разнообразных вопросов — от утверждения примерной программы законопроектной работы Думы на сессию до оценки положения в той или иной отрасли экономики. Кроме того, целый ряд постановлений Государственной Думы принимается по социально-политическим и внешнеполитическим проблемам. Многие из этих официальных документов нередко вызывают большой общественный резонанс и имеют важные последствия в различных сферах государственной политики.

В отношении правового статуса постановлений Государственной Думы с самого начала ее деятельности возникли дебаты как в Думе, так и среди правоведов, политиков, журналистов. Сами депутаты придают большое значение постановлениям Думы, особенно тем из них, которые принимаются в связи с актуальными общественно-политическими вопросами. Возникает необходимость углубленного политико-правового анализа этой активно используемой парламентариями формы деятельности Государственной Думы. В данной статье анализ проводится, главным образом, на основе обобщения постановлений, принятых Думой в 1996 г.


Конституционные и регламентные нормы, касающиеся постановлений

Право Государственной Думы на принятие постановлений является конституционным, поскольку оно предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Согласно статье 103 (часть 2), “Государственная Дума принимает постановления по вопросам, относящимся к ее ведению Конституцией Российской Федерации”. В этой конституционной норме обращает на себя внимание прежде всего то, что по своему духу она направлена на ограничение права Государственной Думы принимать постановления только по тем вопросам, которые относятся к ее ведению.

И здесь правомерна постановка поистине фундаментального вопроса: а что, собственно говоря, относится к ведению Государственной Думы? В части I той же статьи Конституции указано, что к ведению Государственной Думы относятся дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центробанка РФ, объявление амнистии и ряд других.

Опираясь и постоянно ссылаясь на данную конституционную норму, определенная группа правоведов, представителей исполнительной власти и некоторые депутаты настаивают на том, что Дума полномочна принимать свои постановления только по тем вопросам, которые упомянуты в Конституции РФ. Исходя из такой интерпретации, все постановления Думы, которые выходят за рамки конституционных норм, объявляются внеконституционными.

Такую позицию занял и Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин, направив 8 апреля 1997 г. письмо на имя Председателя Государственной Думы Г.Н.Селезнева. Президент отметил, что большое число постановлений Думы содержит политическую оценку фактов и событий, происходящих в стране, и принимается по вопросам внутренней и внешней политики. Между тем, Президент настаивает на том, что эти вопросы относятся к вопросам “... прямо отнесенным Конституцией Российской Федерации к компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации”.

Далее Президент отметил: “Рассматриваю принятие подобного рода постановлений как попытку Государственной Думы присвоить не предоставленные ей Конституцией Российской Федерации полномочия... Это является прямым нарушением принципа разделения властей... В конце своего письма Б.Н.Ельцин сделал следующее заключение: “Мне понятна озабоченность депутатов Государственной Думы положением дел в стране. Всецело разделяя такую озабоченность, вместе с тем полагаю, что это не оправдывает попытку части депутатов Государственной Думы выйти за рамки конституционного поля. Нарушения Конституции Российской Федерации не могут быть оправданы никакими благими намерениями”.

В то же время многие депутаты, правоведы и эксперты не согласны с такой зауженной, по их мнению, интерпретацией конституционных норм о предметах ведения Государственной Думы, по которым эта палата Федерального Собрания РФ может принимать свои постановления. В своем ответном письме на имя Президента Российской Федерации Председатель Государственной Думы Г.Н.Селезнев отметил: “Конституция Российской Федерации (статьи 29, 32, 33) предоставляет каждому гражданину Российской Федерации право иметь мнение и высказываться по вопросам государственной и общественной жизни, а также обращаться ко всем должностным лицам государства”. “Было бы странно, — заключает Председатель Государственной Думы, — что такого права не имеет депутатский корпус”.

Подобное толкование Конституции легло в основу обоснования права Думы принимать постановления по широкому кругу вопросов внутренней и внешней политики. Широко распространенную среди депутатов точку зрения выразил депутат от КПРФ А.И.Лукьянов. В ходе заседания Думы 14 марта 1997 г. он отметил, что в постановления, принимаемые Думой, “... вкладывается политическая оценка палатой событий, происходящих в стране”. Со своей стороны, представитель фракции “Наш дом — Россия”, Первый заместитель Председателя Госдумы А.Н.Шохин на заседании Думы 9 апреля 1997 г. отметил, что Дума принимает, в частности, постановления, не отнесенные Конституцией к ее компетенции, и при этом добавил, что это не означает отсутствия у Думы права принимать постановления такого рода.

Именно такое толкование в отношении постановлений Думы было закреплено в Регламенте Государственной Думы, принятом 25 марта 1994 г., т.е. спустя 2 с небольшим месяца после начала деятельности нового конституционного органа законодательной и представительной власти Российской Федерации. Статья 84 Регламента не только воспроизводит статью 103 Конституции РФ, но также дополняет ее конституционными нормами, содержащимися в статьях 125 и 134 Конституции РФ. В статье 125 (часть 5) предусмотрено, в частности, право Государственной Думы обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о толковании Конституции РФ. Эти запросы также оформляются постановлениями Думы, и поэтому в статью 84 Регламента Думы в перечень вопросов, которые относятся к ведению Думы, и по которым Дума принимает постановления, был включен вопрос о запросе в Конституционный Суд РФ.

Другой вопрос, включенный Регламентом Думы в перечень тех, по которому Дума принимает постановления, вытекает из статьи 134 Конституции. Отсюда в Регламент Думы занесено положение о том, что она вправе принимать постановления и “... о внесении предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации”.

Кроме того, статья 85 Регламента предусматривает: “Государственная Дума вправе принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты”.

Самое же существенное в положениях Регламента о постановлениях Государственной Думы состоит в том, что статья 84 предусматривает право Думы принимать постановления “... по другим вопросам своей компетенции”. Именно в соответствии с этой формулировкой Государственная Дума с самого начала своей деятельности в январе 1994 г. и по сегодняшний день приняла не одну тысячу постановлений. Такая же практика сложилась и в другой палате Федерального Собрания РФ — Совете Федерации. При этом показательно, что до сих пор высший орган конституционного надзора в нашей стране — Конституционный Суд РФ не подверг сомнению эту форму деятельности российского парламента как не соответствующую Конституции РФ.

Отмечая множество постановлений, принятых Государственной Думой, следует тут же оговорить, что подавляющее большинство этих постановлений относится к организации работы самой Думы, и их правомочность не должна вызывать ни у кого каких-либо сомнений. Такая практика опирается на одну из норм Главы 5 “Федеральное Собрание” Конституции РФ: “Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности” (статья 101, часть 4).

Согласно своему Регламенту, Государственная Дума, предпринимая те или иные действия, касающиеся ее деятельности как одного из органов государственной власти, обязана принимать соответствующие постановления. Так, принятие в каждом чтении любого закона, избрание Председателя Государственной Думы и его заместителей, создание комитетов Думы и утверждение их составов, утверждение примерной программы законопроектной работы Думы на сессию, образование временных комиссий Думы, утверждение отчетов Правительства РФ и Центрального банка РФ, переход депутатов из одного комитета в другой и ряд других организационных вопросов — все эти вопросы Дума должна решать не только путем голосования, но и путем принятия соответствующих постановлений.

В итоге набирается внушительное число такого рода “внутренних” постановления Думы, о чем убедительно свидетельствует думская статистика за 1996 г. В течение весенней и осенней сессий этого года, по уточненным данным, Дума приняла 998 постановлений. Из них подавляющее большинство постановлений касалось сугубо организационных вопросов работы Думы, осуществления ее конституционных полномочий и вопросов общего характера, и лишь около 130 постановлений было принято в связи с различными общественно-политическими вопросами, теми или иными проблемами внутренней и внешней политики России.


Правовой статус постановлений

Вопрос о правовом статусе постановлений Государственной Думы является одним из дискуссионных не только среди правоведов, но и среди самих депутатов. Однако в любом случае бесспорно, что по своему правовому статусу эти постановления в целом существенно отличаются от законов, принимаемых Думой. Если законы устанавливают те или иные правовые нормы, обязательные для исполнения всеми без исключения гражданами, то постановления Думы, принимаемые по различным общественно-политическим вопросам, содержат прежде всего позиции большинства депутатов по этим вопросам. Эти позиции носят рекомендательный характер в той их части, которая касается различных органов государственной власти.

В большинстве постановлений, принимаемых Думой по различным вопросам внутренней и внешней политики, излагаются достаточно конкретные рекомендации Президенту РФ, Председателю Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, другим высшим должностным лицам и государственным учреждениям. Наиболее распространенными в этих постановлениях являются формулировки типа “обратиться к Президенту Российской Федерации...”, “предложить (или “рекомендовать...”) Правительству...”, “рекомендовать Центральной избирательный комиссии Российской Федерации...” и т.п. Кроме того, рекомендации Думы, обращенные к различным органам власти, предваряют такие формулировки, как “считать целесообразным...”, или “обратить внимание ...”.

Таким образом, в целом большинство постановлений Государственной Думы по общественно-политическим вопросам выражают позиции этой палаты Федерального Собрания и носят рекомендательный характер по отношению к исполнительной власти. В то же время те пункты постановлений, которые касаются постоянных комитетов Думы или создаваемых ею временных комиссий, по существу, являются внутренними поручениями этого органа законодательной власти. В частности, комитетам поручается разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы тот или иной законопроект или провести парламентские слушания по тематике соответствующего постановления.

Отмечая рекомендательный характер подавляющего большинства постановлений Думы по общественно-политическим вопросам, необходимо тут же подчеркнуть, что некоторые постановления этого одного из органов законодательной власти Российской Федерации обязательны для исполнения, поскольку они имеют силу закона. Мы имеем в виду постановления Думы об амнистии, а также постановления по вопросам, относящимся к ее ведению в соответствии с Конституцией РФ. Это постановления о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, о назначении на должность и освобождении на должность Председателя Центрального банка РФ и другие постановления, вытекающие из конституционных полномочий Государственной Думы. Не все из этих полномочий были до сих пор реализованы Государственной Думой, но в любом случае неизбежные правовые и политические последствия должны повлечь за собой постановления Государственной Думы о доверии Правительству РФ, о выражении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности, о вынесении предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ.

Особую группу постановлений Государственной Думы составляют постановления, содержащие поручения Счетной палате РФ. Согласно закону о Счетной палате, Государственная Дума имеет право давать этому федеральному ведомству поручения, касающиеся главным образом проверки расходования средств из федерального бюджета. Соответствующие постановления Думы обязательны для исполнения Счетной палатой РФ.

Еще одну группу постановлений Думы образуют постановления с обращениями о запросах Думы в Конституционный Суд РФ. В том случае, если эти запросы входят в компетенцию высшего органа конституционного надзора, Конституционный Суд обязан принять их к рассмотрению, и в этом смысле соответствующие постановления Думы также обязательны к исполнению. Здесь уместно напомнить, что с запросами в Конституционный Суд РФ имеет право обращаться не только Государственная Дума как таковая. Аналогичным правом может воспользоваться также группа депутатов Думы, если ее численность составит не менее одной пятой всего состава депутатского корпуса, т.е. не менее 80 человек. Запрос такой депутатской группы не оформляется постановлением от имени всей Думы, а направляется непосредственно в Конституционный Суд РФ.

Так, запрос о конституционности закона, принятого Госсоветом Удмуртской Республики, фактически ликвидировавшего местное самоуправление в этом субъекте Российской Федерации, был в 1996 г. направлен в Конституционный Суд группой депутатов Государственной Думы. Он не был оформлен постановлением Думы, но тем не менее Конституционный Суд принял его, как и несколько других аналогичных запросов, к рассмотрению, а затем вынес свое решение в пользу депутатов и Президента РФ.

При рассмотрении правового статуса постановлений Государственной Думы неизбежно возникает принципиально важный вопрос о том, можно ли эти документы считать нормативными актами. В официальном еженедельном издании “Собрание законодательства Российской Федерации”, публикующем среди других документов тексты постановлений Государственной Думы и Совета Федерации, содержится следующее пояснение: “Второй раздел (акты палат Федерального Собрания РФ — Н.С.) подразделяется на две части: в первой части публикуются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат статьями 102 и 103 Конституции Российской Федерации; во второй части — иные акты палат Федерального Собрания. Третий и четвертый разделы (соответственно указы и распоряжения Президента РФ и постановления и распоряжения Правительства РФ — Н.С.) также подразделяются на две части: в первой части помещаются нормативные акты, во вторую часть включаются акты ненормативного характера”.

Из приведенного выше текста следует, что постановления Государственной Думы разделяются на нормативные акты и акты ненормативного характера. Такую градацию подтвердил Первый заместитель Председателя Государственной Думы А.Н.Шохин. На пленарном заседании Думы 9 апреля 1997 г. он дал свое толкование этого вопроса, заявив, что постановление Думы, не отнесенное Конституцией к ее компетенции, носит ненормативный характер и не имеет силу закона, которое имеет постановление Думы по вопросам, прописанным в Конституции.

Не претендуя на окончательные выводы о том, какие из постановлений Государственной Думы следует считать нормативными актами, отметим, что постановления этой палаты об объявлении амнистии, безусловно, являются таковыми и имеют силу закона. Также к числу нормативных актов относятся те постановления Государственной Думы, которые принимаются этой палатой по вопросам, перечисленным в части 1 статьи 103 Конституции РФ. Здесь имеются в виду уже упоминавшиеся постановления о даче Думой согласия на назначение Председателя Правительства РФ, о решении вопроса о доверии Правительству и др.


Процедура принятия постановлений

Общий порядок принятия Государственной Думой постановлений определен в Конституции РФ и соответствует порядку принятия федеральных законов. Согласно статье 103 (часть 3), “Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации”.

Данная конституционная норма регламентирует заключительный этап практики принятия постановлений, сложившейся в Государственной Думе за 3 года ее деятельности. Проекты постановлений готовятся или индивидуальными депутатами, или предлагаются от группы депутатов. Нередко постановления исходят от думских комитетов или от депутатских объединений. Те постановления, которые касаются изменений в составе депутатского корпуса или в составах комитетов, готовятся соответственно Мандатной комиссией Госдумы или Комитетом Госдумы по Регламенту и организации работы Думы.

Кроме того, статьей 172 Регламента Государственной Думы предусмотрена норма, касающаяся обращений и заявлений Государственной Думы по внешнеполитическим вопросам, также оформляемых путем принятия соответствующих постановлений. Эта норма гласит: “Проекты обращений и заявлений Государственной Думы, касающиеся внешнеполитических вопросов, предварительно рассматриваются Комитетом Государственной Думы по международным делам и/или Комитетом Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а в случае необходимости и другими комитетами палаты по профилю их деятельности”.

Большинство проектов постановлений рассматривается на заседании Совета Думы, где принимаются решения направлять их для обсуждения в комитеты, комиссию и депутатские объединения в Думе о включении их в повестку дня заседаний Думы. Правда, случаются и такие ситуации, когда в ходе самих пленарных заседаний депутаты вносят проекты постановлений, после чего путем голосования решается вопрос, включать или не включать их в повестку дня текущего заседания.

Постановления Думы, как правило, предварительно рассматриваются Правовым управлением Аппарата Госдумы, который выносит свои заключения о соответствии этих документов Конституции РФ и текущему законодательству. Если заключения являются отрицательными, это (равно как и отрицательные заключения Правового управления по проектам законов, рассматриваемых в Думе) не является препятствием для принятия депутатами окончательных решений, а лишь принимается ими к сведению.

Обычно в ходе пленарных заседаний проект того или иного постановления рассматривается по существу, после чего проводится голосование по предложению принять его за основу. В том случае, если депутаты простым большинством голосуют за такое предложение, проект постановления или дорабатывается, или на том же заседании принимается в целом.

Иная процедура предусмотрена в отношении принятия постановлений Государственной Думы об амнистии. Объявление амнистии — одно из основных конституционных прав Государственной Думы, принадлежащего исключительно этой палате Федерального Собрания РФ. Процедура принятия решения Думы об объявлении амнистии исчерпывающим образом регламентирована в главе 23 Регламента Государственной Думы, состоящей из 2-х статей:

“Статья 168. Объявление амнистии осуществляется Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии.

Статья 169. Проект постановления об объявлении амнистии вносится в Государственную Думу и рассматривается ею в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов настоящим Регламентом.

Государственная Дума принимает постановление об объявлении амнистии большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Постановление об объявлении амнистии подписывается Председателем Государственной Думы и подлежит официальному опубликованию в течение трех дней”.

О том, насколько внимательно депутаты относятся к содержанию постановлений об объявлении амнистий, свидетельствует обсуждение проекта постановления “Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике”. На пленарном заседании Государственной Думы проект этого постановления впервые обсуждался 7 февраля 1997 г. Тогда он был принят за основу, т.е. по существу в первом чтении. После длившейся целый месяц значительной доработки в комитетах и депутатских объединениях данное постановление во втором чтении было принято на заседании Думы 7 марта. Наконец, 12 марта депутаты на пленарном заседании приняли в целом постановления Государственной Думы об амнистии и о порядке применения постановления Думы об объявлении амнистии.

Что касается постановлений Государственной Думы по различным организационным вопросам ее деятельности, то они, как правило, принимаются сразу в целом, и по ним на пленарных заседаниях не возникает продолжительных дискуссий.


Тематика постановлений Государственной Думы по общественно-политическим вопросам

Вопросы экономического, социального, политического характера, по которым Государственная Дума принимает свои постановления, обусловлены прежде всего текущей социально-экономической и общественно-политической обстановкой в нашей стране, а также партийными приоритетами фракций и других депутатских объединений, представленных в Думе. Закономерно, что когда многие отрасли и целые регионы России охвачены затяжным экономическим кризисом, неизбежно порождающим значительное падение уровня жизни людей, Дума принимает наибольшее количество постановлений именно по социально-экономическим проблемам. В них не только и не столько отражаются политические позиции депутатов, но явственно звучит искренняя боль и забота парламентариев о нуждах и интересах своих избирателей и всей России. Своими постановлениями депутаты Государственной Думы стремятся оперативно отреагировать на те или иные неотложные проблемы, привлечь к ним внимание Президента и Правительства, предложить ряд конкретных мер как в сфере компетенции исполнительной власти, так и в сфере собственной законотворческой деятельности.

Немало постановлений Думы, к которым часто пренебрежительно и иронически относятся многие столичные средства массовой информации, по своему содержанию и степени проработанности той или иной общественной проблемы носят характер программных документов, на которые исполнительной власти, да и всей общественности, стоило бы обратить пристальное внимание. В ряду таких документов можно упомянуть принятые в 1996 г. постановления “О Концепции экономического и социального развития Российской Федерации на 1996-2005 годы”, “О социальной защите и поддержке семьи, детей и молодежи”, “Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “К Президенту Российской Федерации и Председателю Правительства Российской Федерации о проведении военной реформы в Российской Федерации”, “О разработке проекта доктрины национальной безопасности России”.

Другие постановления касаются не менее крупных и злободневных проблем, таких, как социально-экономическая ситуация в текстильной, легкой и фарфорово-фаянсовой промышленности, ситуация, сложившаяся в экономической и социальной сферах Кемеровской области, ход приватизации РАО “Норильский никель” и вызванные этим социально-экономические проблемы, кризис неплатежей различным категориям граждан.

Среди принятых в 1996 г. постановлений отметим также и такие, как постановления “Об обеспечении конституционного порядка в Российской Федерации”, “О преобразовании закрытого акционерного общества “Общественное российское телевидение” в государственную телевизионную компанию”, “К Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину о чрезвычайной пожарной обстановке в лесах России”.

Большое внимание депутаты Государственной Думы уделяют также положению дел в сферах образования, науки, культуры, здравоохранения. Всем известно, что все эти сферы подвержены многочисленным кризисным явлениям, и Дума приняла целый ряд постановлений, содержащих конкретные предложения и рекомендации.

Многие постановления Думы непосредственно вызваны действиями или бездействием высших должностных лиц и органов государственной власти различных уровней. Так, в 1996 г. были приняты постановления “О некоторых федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения”, “О действиях Правительства Российской Федерации по ликвидации Пенсионного фонда Российской Федерации”, “Об обращении Законодательного Собрания Кемеровской области”, “О незаконном отстранении от власти мэра города Владивостока В.И.Черепкова”.

Некоторые постановления Государственной Думы по своей направленности совпадают с Указами Президента РФ. Так, в феврале 1996 г. Б.Н.Ельцин подписал Указ, предусматривавший финансирование в необходимом объеме российских федеральных ядерных центров. Однако Правительству не удалось улучшить данную ситуацию, и 15 ноября 1996 г. Дума была вынуждена принять свое постановление “О критической ситуации с финансированием работ по созданию, совершенствованию и эксплуатации ядерного оружия”.

Целый ряд постановлений Государственной Думы перекликается с постановлениями Совета Федерации, и это естественно отражает общую озабоченность обеих палат Федерального Собрания кризисным положением в тех или иных социально-экономических сферах. Так, в 1996 году Дума приняла постановление об обращении к премьер-министру В.С.Черномырдину в связи с критической ситуацией в золотодобывающей отрасли. Спустя год Совет Федерации также принял постановление “О ситуации в золотодобывающей промышленности Российской Федерации”. Другой пример: 20 февраля 1997 года Дума приняла постановление “О критической ситуации в агропромышленном комплексе Российской Федерации”. Спустя некоторое время, 17 апреля Совет Федерации принял постановление “О состоянии агропромышленного комплекса Российской Федерации”.

Большое количество постановлений Думы принимается в связи с поручениями Думы Счетной палате РФ. В 1996 г. таких постановлений было принято 14, и, кроме того, еще в ряде других постановлений содержались пункты о поручениях Счетной палате. Эти поручения касаются прежде всего проверки целевого использования средств, выделенных из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Кроме того, во исполнение постановлений Думы Счетная палата проводила финансовую экспертизу проектов федеральных законов и проверку ряда сведений об использовании федеральной собственности, льгот и привилегий.

По мере необходимости Дума применяет свое конституционное право обращаться в Конституционный Суд РФ. В 1996 г. Дума приняла 6 постановлений с обращениями о запросах. Эти запросы касались того, соответствуют ли Конституции РФ некоторые указы Президента РФ, федеральные законы, постановления Совета Федерации, а также часть статьи Конституции одной из Республик в составе РФ.

В связи с тем, что в 1996 г. проходили выборы глав администрации во многих субъектах Федерации, Дума приняла несколько постановлений, в которых содержались обращения к Центральной избирательной комиссии РФ рассмотреть допущенные, по мнению думского большинства, факты нарушений законодательства о выборах в ряде областей. Другая группа постановлений касалась проблем исполнения принятых Государственной Думой и подписанных Президентом РФ законов. В 1996 г. Дума приняла два постановления “О ходе исполнения Федерального закона “О федеральном законе на 1996 год”, постановление “О реализации Федерального закона “О ветеранах”, постановление “О фактах игнорирования Правительством Российской Федерации Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации” и др.

Кроме того, в 1996 г. Дума приняла два постановления о порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ. Такое решение было связано с тем, что ряд правительственных ведомств посредством должностных инструкций нарушили, по мнению законодателей, зафиксированную в Гражданском кодексе РФ очередность денежных выплат предприятий в федеральный бюджет, поставив налоговые отчисления впереди обязательства работодателей в первоочередном порядке выплачивать рабочим и служащим заработную плату. Кстати, важно отметить, что принятием этих постановлений депутаты заявили о праве Государственной Думы давать толкование принимаемым ею федеральным законам.

В 1996 г. Государственная Дума последовательно продолжала курс на исключительно мирное урегулирование конфликта в Чеченской Республике и других проблем на Северном Кавказе. В русле этой линии Дума в 1996 г. приняла 13 постановлений. В то же время целая серия постановлений Думы была нацелена на углубление и расширение интеграционных процессов между Россией и государствами—участниками СНГ.

Отдельно следует выделить постановления Государственной Думы по внешнеполитическим вопросам и проблемам международных отношений. В этой сфере депутаты также проявляют большую активность. С учетом постановлений, так или иначе связанных с комплексом отношений в рамках СНГ, в 1996 г. Дума приняла 40 постановлений по внешнеполитическим вопросам. Депутаты посчитали необходимым в виде постановлений заявить о своих позициях по таким проблемам, как развитие отношений с парламентами государств-членов Европейского союза, нарушения прав и свобод русского населения в прибалтийских государствах, возникновение потенциальной угрозы национальным интересам России в связи с планами расширения НАТО, обстановка на Балканах, ситуация вокруг Ливии, Афганистана, Ирака, Кубы, отношения России со странами Африки.

Обобщение тематики постановлений, принимаемых Государственной Думой, выводит на вопросы о том, насколько некоторые постановления могут дублировать друг друга, и как они соотносятся с депутатскими запросами. Нужно заметить, что тему дублирования время от времени поднимают в ходе пленарных заседаний сами депутаты, призывая своих коллег в большей степени координировать тематику принимаемых ими постановлений.

При этом нельзя не отметить, что во многих случаях Дума вынуждена принимать схожие по тематике постановления в силу того, что затрагиваемые в них острые общественные проблемы по-прежнему не решаются, или решаются не так эффективно, как того хотелось бы депутатам и их избирателям. Так, на протяжении всех последних лет Дума своими постановлениями настойчиво заявляет о необходимости принятия действенных мер для выхода из кризиса государственного финансирования бюджетных сфер, недопущения перебоев с энергоснабжением организаций и населения, преодоления негативных социально-экономических последствий процесса приватизации предприятий и учреждений.

Так, 12 февраля 1997 г. Дума приняла постановление в связи с приватизацией Российской государственной страховой компании. В нем Правительству было предложено отменить приватизацию Росгосстраха до завершения Счетной палатой РФ экспертизы плана приватизации и оценки ее активов. В ответ на это постановление Департамент по управлению собственностью Правительства РФ сделал запрос на имя председателя Госкомимущества РФ А.Р.Коха и получил от него ответ о том, что приватизация Росгосстраха проводится по воле его трудового коллектива и в соответствии с действующим законодательством.

Между тем депутаты, инициировавшие февральское постановление Думы, считают, что приватизация Росгосстраха противоречит интересам миллионов граждан, заключивших договоры страхования. Поэтому 9 апреля 1997 г. Дума приняла новое постановление по той же проблеме, но уже с обращением к Президенту РФ.

Что касается соотношения между такими документами, как постановления Государственной Думы и индивидуальные запросы депутатов Государственной Думы, то в большинстве случаев сходство между ними носит внешний характер. Как правило, постановления являются по своему содержанию более общими документами, отражающими консолидированные позиции думского большинства. В то же время запросы депутатов премьеру, генеральному прокурору, руководителям других правительственных ведомств касаются конкретных вопросов, отражающих преимущественно те или иные интересы избирателей, которых представляют депутаты. К тому же, в отличие от постановлений депутатские запросы не обсуждаются на пленарных заседаниях Думы, а лишь оглашаются и затем направляются в соответствующие инстанции. Вместе с тем, согласно законодательству о статусе депутатов Государственной Думы, должностные лица обязаны так или иначе, но отвечать на запросы депутатов. Что же касается процедур реагирования различных органов власти на постановления Государственной Думы, то на сегодняшний день они практически не регламентированы.


О результативности постановлений Государственной Думы

Отражая весьма активно распространяемый некоторыми средствами массовой информации стереотип, газета “Коммерсант-DAILY” в своем номере от 22 апреля 1997 года провозгласила: “Действительно, ни одно их постановлений Думы, принятых в огромном количестве за последний год, не имело практически никаких последствий”. Но так ли обстоит дело в действительности?

При оценке действенности постановлений Думы приходится постоянно иметь в виду то, что многие из них частично или полностью носят рекомендательный характер. В силу этого Правительство или Президент реагируют на думские постановления, исходя во многом из того, как вообще у федеральной исполнительной власти складываются отношения с этой палатой российского парламента. Да и сама Дума время от времени принимает явно конфронтационные постановления в отношении исполнительной власти. К тому же, ряд позиций, поддерживаемых в постановлениях нынешним думским большинством, идут вразрез с правительственными приоритетами в разных сферах экономической и социальной политики.

Тем не менее, многие постановления Государственной Думы играют прямую или опосредованную роль в процессе принятия важных решений по различным направлениям государственной политики. Так, Правительство реагирует на думские постановления, давая по некоторым из них поручения соответствующим министерствам и ведомствам. Например, в ответ на постановление Думы “О фактах создания припятствий в работе Комиссии Государственной Думы по анализу итогов приватизации в 1992-1996 годах и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты” Председатель Правительства РФ В.С.Черномырдин дал личное поручение Госкомимуществу РФ и Российскому фонду федерального имущества об оказании содействия в работе упомянутой Комиссии.

На принятие одного из постановлений Государственной Думы Правительство отреагировало не на уровне поручения, а на уровне собственного постановления, обязательного для выполнения всеми органами исполнительной власти. 22 января 1997 года премьер подписал постановление Правительства РФ № 66 “О признании утратившим силу пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1996 г. № 1043 в связи с постановлением Государственной Думы от 25 октября 1996 г. № 768-11 Государственной Думы “Об обращении Государственной Думы к Правительству Российской Федерации об отмене сбора с населения за отпускаемую электроэнергию”.

В результате совместных усилий получила разрешение конфликтная ситуация в Кемеровской области, по которой Дума приняла несколько постановлений, направленных на создание нормальных условий для проведения перевыборов в Законодательное Собрание области. В итоге Президент РФ подписал соответствующий Указ, и выборы в законодательный орган этого субъекта Федерации были проведены в декабре 1996 года.

Среди многочисленных предложений Думы, касающихся конфликта в Чечне, содержалась и рекомендация Правительству создать Комиссию по розыску и освобождению удерживаемых военнопленных. В настоящее время такая правительственная комиссия создана, и в ее работе принимают участие несколько депутатов Государственной Думы.

Многие постановления Думы, направленные на дальнейшее углубление процессов интеграции России с другими странами Содружества Независимых Государств, содержат в себе важный позитивный потенциал. Без сомнения, твердая и последовательная позиция Думы стала весомым вкладом парламентариев в дальнейшее продвижение нашей страны на этом важнейшем направлении государственной политики.

Существенной подвижкой в правительственной политике стало обеспечение завоза в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности достаточно крупной партии необходимой им продукции. Эти мероприятия можно оценить как одно из важных проявлений взаимодействия исполнительной и законодательной властей, поскольку Дума приняла в 1996 г. несколько постановлений, обращавших внимание Президента и Правительства на критическую ситуацию, сложившуюся с завозом продукции в труднодоступные районы.

Совместными усилиями удалось решить и проблему нецелевого использования бюджетных средств, выделенных на поддержку крестьянских (фермерских) хозяйств. По этому поводу Государственная Дума приняла постановление № 383-II ГД от 23 мая 1996 г., и в настоящее время, по оценке Комитета Думы по аграрным вопросам, частично правительство приняло соответствующие меры. Так, бюджетные средства на возвратной и безвозвратной основах в настоящее время распространяются через систему Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ.

Также частично реализуется и принятое в 1996 г. постановление Думы “О музыкальной радиостанции “Орфей”. Содержащееся в этом постановлении обращение к правительственным ведомствам придать этой радиостанции, играющей большую роль в пропаганде классической музыки, статус государственного учреждения было удовлетворено. В то же время радиостанции не была предоставлена запрашиваемая в постановлении Думы льгота пользоваться на безвозмездной основе материалами Государственного фонда телевизионных и радиопрограмм.

Вместе с тем Правительство часто оказывается не в состоянии отреагировать на те или иные рекомендации Думы ссылаясь на предельно ограниченные ресурсы федерального бюджета. Так, крайне неудовлетворительно правительство реагирует на многочисленные рекомендации Думы по усилению государственного финансирования Вооруженных Сил, агропромышленного комплекса, сфер образования, науки и культуры, ряда социальных программ.

Важно отметить, что многие поручения, сформулированные в постановлениях Государственной Думы в отношении комитетов самой Думы, были выполнены. В ходе реализации одного из своих постановлений Дума приняла Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”. Разработаны и готовы к рассмотрению такие важные законопроекты, как о выплате пени в связи с нарушением сроков выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат, о военной реформе в РФ, о Совете безопасности РФ, об альтернативной гражданской службе, о Российском Красном кресте и др.

Кроме того, ряд комитетов Думы, выполняя поручения, записанные в постановлениях, провели соответствующие парламентские слушания. Довольно активно работали и временные комиссии, образованные в результате постановлений Государственной Думы.

Счетная палата РФ работает по выполнению многочисленных поручений Думы. Имея множество таких поручений и выполняя исключительно сложную работу по проверке использования бюджетных средств, Счетная палата выполняет эти поручения весьма оперативно и предоставляет депутатам ценный фактический материал.

В целом же, есть весомые основания рассматривать важным и существенным принятие Государственной Думой постановлений по различным общественно-политическим вопросам. Посредством этих постановлений законодатели имеют возможность оперативно реагировать на наиболее актуальные экономические, социальные и политические проблемы, развернуто заявить о своих позициях, побуждать и правительственные органы, и думские комитеты к принятию действенных административных и законотворческих мер.

 Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1997.— № 4 (21) | Парламентаризм в России и за рубежом | Постановления государственной думы: правовой статус, тематика, результативность

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх