новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1997. — № 1 (18) | Федерация и региональная политика | К вопросу о понятиях "территория", "территориальная целостность", "самоопределение народов" в конституции Российской федерации

В.Г.Вишняков

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЯХ “ТЕРРИТОРИЯ”, “ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ЦЕЛОСТНОСТЬ”,
“САМООПРЕДЕЛЕНИЕ НАРОДОВ”
В КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


В последнее время в связи с событиями в Чечне повысился интерес депутатов Государственной Думы Российской Федерации к вопросам укрепления территориальной целостности России. Поиски конституционных путей разрешения возникающих в этой связи проблем вынуждают еще раз обращаться к тексту Конституции Российской Федерации 1993 года, к анализу содержащихся в ней понятий “территория”, “территориальная целостность”, “суверенитет”, “самоопределение народов”.

Напомним, что Конституция Российской Федерации 1978 года тесно увязывала в единое целое два основных признака государства: “территория” и “суверенитет”. Конституция и начиналась с провозглашения важнейшего исходного положения: Российское государство — это суверенное государство. Целая глава Конституции была посвящена характеристике главных свойств суверенного государства: самостоятельность и свободное осуществление всей полноты власти на территории страны; целостность и неотчуждаемость территории Российской Федерации; единство территорий Российского государства и др.

В Конституции Российской Федерации 1993 года все эти признаки суверенного государства отсутствуют. В первой статье Конституции даже не упоминается при определении Российской Федерации, что она является суверенным государством. Понятие “суверенное государство” вообще отсутствует. Правда, в преамбуле Конституции говорится о возрождении “суверенной государственности России”, а в статье 4 — о “суверенитете Российской Федерации”, но эти выражения имеют иное содержание.

Не фиксируется в Конституции и положение о том, что территории субъектов Федерации, “включаемые”, согласно п. 1 статьи 66 Конституции в состав территории Российской Федерации, образуют единую территорию единого государства. А раз так, то стало возможным понимать территорию Российского государства как сумму территорий субъектов Федерации. И события показали, что такая возможность активно использовалась на практике при утверждении конституций в субъектах Федерации. В конституциях всех “суверенных” республик “забыли” написать о территории и суверенитете Российской Федерации. Конституция Кабардино-Балкарской Республики, например, относит к исключительному ведению республики “территорию” и “статус” республики, “защиту” ее “государственности”. Грубо нарушается тем самым статья 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой территория и федеративное устройство Российской Федерации относятся к исключительному ее ведению. Самопровозглашая свой суверенитет, все республики объявили территории республик своими территориями. Более того, Конституция Республики Татарстан содержит статью, объявляющую территорию республики “неприкосновенной” (статья 60). Установив верховную власть на “своей” территории, ряд республик закрепили в Конституции и право на отделение от России.

Отметим, вместе с тем, что многие края и области не пошли по этому пути, заняв принципиально иную, государственную позицию. Так, в Уставе Ярославской области зафиксировано, что территория Ярославской области является составной частью территории Российской Федерации, и что Ярославская область “не вправе выйти из состава Российской Федерации”. В Уставе Ставропольского края также подчеркивается, что край является неделимой частью Российской Федерации и не имеет права выхода из ее состава. В Уставах Иркутской, Новгородской, Свердловской и других областей говорится, что территории этих областей являются “частью”, “неотъемлемой частью”, “составной частью” единой территории Российской Федерации.

Необходимо, в этой связи, остановиться подробнее на самом понятии “территория”. В различных словарях и других источниках под территорией понимается: 1) пространственная сфера, географический район; 2) находящаяся под юрисдикцией (суверенитетом) государства часть земной поверхности (включая сушу, территориальные воды, недра, воздушное пространство); 3) административно-территориальная единица — составная часть государства для осуществления государственной власти на местах; 4) регион, местность; 5) специальная зона, созданная для реализации специфических задач государства; 6) земля, поверхность суши; 7) сфера жизнедеятельности, сфера обитания населения и другие.

Все эти определения так или иначе находят свое отражение в Конституции и в ряде федеральных законов. Но правовой статус их не разграничивается, что открывает широкую дорогу для разного рода путаницы вокруг этих определений. Особенно в конституциях субъектов Федерации, о чем уже говорилось. Да и в уставах краев и областей немало несуразностей. Так, Устав города Москвы включает в территорию Москвы земельную и водную поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы. И хотя добавляется тут же, что территория Москвы составляет часть территории Российской Федерации, возникает все же вопрос: а что остается на ее долю?

Особенно недопустимой является неясность, неопределенность исходных базовых понятий в Конституции Российской Федерации. К сожалению, текст Конституции изобилует такими неясностями. Приведем только несколько примеров.

1. Пункт 1 статьи 131 Конституции гласит, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Вопрос о территории местного самоуправления связывается с социально-экономическими факторами: термин “поселение” обозначает не административную, а социально-экономическую категорию. Но как же тогда увязать такое толкование с понятием “территория”? Точнее было бы говорить о “территории городских и сельских поселений”.

Отсутствие четкости в понимании понятия “территория” местного самоуправления повлекла за собой ненужные споры и дискуссии при разработке и утверждении Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”, и фактическому отходу от конституционных положений при принятии этого закона.

2. В отличие от предшествующих конституций, Конституция 1993 года не дает понятий “государственная территория”.

Под государственной территорией в теории государства понимается правомерно находящаяся под его суверенитетом часть земной поверхности (включая сушу, воду, недра под ними и воздушное пространство над ними). И когда статья 4 (пункт 3) Конституции закрепляет положение, согласно которому Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, то имеется в виду не только неприкосновенность внешних границ государства, но и целостности государства, недопустимость разделения на самостоятельные части государственной территории. Россия — не сумма частей, а единое, целостное государство. И понятие государственная территория выражает политическую природу и суть самого государства, которое не может иметь территории, принадлежащие различным субъектам власти. Российская Федерация не обладает всей полнотой государственной власти на всей территории Федерации, и никакая другая власть на территории России не может, согласно п. 4 статьи 3 Конституции, присваивать власть федеральных органов, а тем более ставить себя над ними.

Статья 71 (п. “б”) Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению России территорию Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (п. “1” статьи 4 Конституции). Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность территории.

Принцип государственной целостности не может быть поставлен под сомнение в связи с федеральным характером Российского государства. Территориальная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации, где подчеркивается п. 3 статьи 5 Конституции: “федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти”.

3. Согласно Конституции (статья 67) территория Российской Федерации включает в себя внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Статья 9 Конституции гласит, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако вопрос о частной собственности на землю остается дискуссионным. Нет определенной позиции и по вопросу о праве собственности на леса, воды, недра и иные природные объекты. Традиции и правовая наука связывают использование этих ресурсов с государственной собственностью как наиболее полно учитывающей интересы общества.

К сожалению, Конституция и здесь не вносит ясности.

Еще раз подчеркнем, что статья 67 (пункт 1) Конституции определяет, по-существу, понятие государственной территории Российской Федерации. В ней говорится, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Иными словами — сухопутные, водные и воздушные пространства.

Определяя состав территории России, Конституция не упоминает, однако, недра, природные ресурсы, находящиеся под сухопутной и водной территорией.

Природные ресурсы квалифицируются в правовом плане нейтрально, как естественная среда обитания народов, а не как объекты их собственности. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вместе с тем законодательство определяет полномочия всех субъектов собственности, использующих природные ресурсы (независимо от форм собственности), направленные на рациональную эксплуатацию и охрану этих ресурсов.

Неопределенность в данном вопросе влечет за собой нарушение конституционных принципов при принятии Конституций субъектами Федерации.

Статья 8 Конституции Республики Бурятия, например, гласит, что земли, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы на территории Республики Бурятии являются достоянием (собственностью) народа республики. Такое же отождествление понятий “достояние” и “собственность” содержится в статье 14 степного уложения Республики Калмыкия. А Конституция Республики Ингушетия (статья 10) прямо провозглашает, что земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью.

4. Сознательно смешиваются два понятия — “территория” и “статус”. Означает ли применение статуса субъекта Федерации изменение правового статуса территории Российской Федерации? По взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации может быть изменен только статус субъекта Российской Федерации. Причем в соответствии с Федеральным конституционным законом (п. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации). Что же касается территории субъектов Федерации, то они включены в территорию Российской Федерации, и, с взаимного согласия субъектов Федерации, определяет не территория, а границы между субъектами Российской Федерации (пп. 1 и 3 статьи 67). Конституции Российской Федерации проводит различие между понятиями “территория” и “граница”. Для решения территориальных вопросов предусмотрен соответственно иной правовой режим, чем при изменении границ между субъектами федерации.

Следствием этих и других неточностей и искажений, содержащихся в Конституции Российской Федерации, является юридическое и фактическое изъятие из рекомендаций федеральных органов государственной власти функции распоряжения территориальными ресурсами, что препятствует их рациональному использованию, интенсивному развитию как в отраслевом, так и в территориальном плане, порождает бесхозяйственность, потребительское отношение к ресурсному потенциалу региона.

Механизм эффективной реализации природных и других территориальных ресурсов выводится за пределы рациональных экономических отношений. Рыночные структуры используют территориальные ресурсы только как средство извлечения прибыли без учета негативных последствий для соответствующей территории (ухудшение экологической обстановки, перекосы в развитии производства и социальной сферы, и др.).

5. Конституция содержит понятие о “равноправии и самоопределении народов”. Подчеркнем, о самоопределении народов, а не о “праве наций на самоопределение”. Ни в Конституции, ни в международных договорах, ни в документах ООН нет и в помине такого понятия как “права наций”. В результате “тонкой” подмены понятий в республиках и автономных округах, входящих в состав Российской Федерации, субъектом Федерации выступает уже не народ, не население, а “коренная”, “титульная” нация: татарская, башкирская, чеченская и др. Другие же народы, проживающие на территории этих республик и округов, объявляются “русскоязычными”, второстепенным, “некоренным”. По отношению к “инородцам” в завуалированной или открытой форме проводится политика разного рода ограничений, вытеснения, изгнания. По отношению же к себе “коренная” нация проводит политику привилегий в бюджетной, кадровой, культурной и другой политике.

“Господствующий этнос” дает свое имя республике или округу. Из 89 субъектов Федерации 32 являются “национально-титульными”. Но в 18 из них “коренные” нации и народности насчитывают до 33% всего населения республики или округа, в остальных 14 — примерно равное соотношение “титульных” и “не титульных”. Искусственно создаются тем самым условия для межнациональных конфликтов. В результате под нарушением территориальной целостности понимают нередко нарушение территории России извне, а не изнутри государства. Внутри государства нарушение ее, оказывается, “вполне правомерно”. Самоопределение нации вплоть до ее отделения от Российской Федерации отражает, с их точки зрения, некие естественные условия развития нации, и поэтому нельзя ставить преграды этому развитию, “консерватировать” территориальный status quo. Демагогичность подобного вывода очевидна. Как можно говорить о государственной целостности государства при отделении от него части территории? Тем не менее такой невежественный трюк срабатывает, что хорошо видно на примере Черни.

Другое искажение состоит в том, что утверждается, следующее: территориальная целостность государства — явление относительное, изменчивое, а вот право нации на самоопределение вплоть до отделения — неотъемлемое, постоянное, вечное.

Но право на самоопределение и право на отделение — самостоятельные, различные понятия. В международном праве и в западных конституциях отсутствует право на “отделение” наций. Тем не менее, настойчиво утверждается, что самоопределение нации означает только ее отделение. И если Российское государство противодействует ему, то это и есть источник национального конфликта.

Бутрос Гали, бывший Генеральный Секретарь ООН, выступая в Москве, сказал: “Если каждая этническая, религиозная или языковая группа будет притязать на государство, то не будет предела дроблению, и всеобщий мир, безопасность, экономическое благосостояние станут еще более труднодоступной целью”.

Именно западные политики и юристы усиленно рекомендуют нам применять право нации на отделение под аккомпанемент фальшивых слов о правах и свободах нации. Для чего нужно Западу навязывать нам это право, вполне понятно: надо превратить территорию России в арену кровавых межнациональных конфликтов и войн, развалить Россию, сделать этот развал необратимым, немедленно признавать сепаратистов “членами международного общества”. Но что движет доморощенными российскими “демократами”, взявшими на вооружение западные модели решений национального вопроса в России?

6. Государственная целостность включает в себя несколько элементов — не только территорию, но и единство комплексов имущества, прежде всего, государственной (федеральной) собственности: единое гражданство, единую государственную власть, единые бюджет и налоги и др. Подменяя государственную целостность территориальной, субъектам Федерации, прежде всего, республикам и округам проще объявить собственностью все, что находится на “их” территории: землю, природные ресурсы, объекты производственной и социальной инфраструктуры. Так оно и сделано в Конституциях “суверенных” государств.

Статья 71 Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению России территорию Российской Федерации. Территория Российской Федерации — неотъемлемый признак государства. Однако с помощью договоров, разного рода соглашений между федеральной властью и субъектами Федерации Российская Федерация все больше превращается в договорную, а не конституционную Федерацию, а это означает превращение Российской Федерации в конфедерацию.

7. В Конституции 1993 года резко ослаблены, причем сознательно, правовые гарантии территориальной целостности Российской Федерации. Если взять ту же Конституцию РСФСР 1978 года, то в ней содержались эффективные системы гарантий целостности страны, конкретно указывались федеральные органы государственной власти, решавшие вопросы территориальной целостности государства; определялись их полномочия; к их ведению относились не просто “территория”, а полномочия по определению состава территории Российской Федерации; утверждение образования новых краев областей и др. в отношении территории и другие органы государственной власти были наделены различными конкретными полномочиями. Все это отсутствует в ныне действующей Конституции. Конституционный суд Российской Федерации самоустранился от выполнения своих прямых обязанностей по защите территориальной целостности государства, закрепленных в ст. 125 Конституции Российской Федерации. Вся его деятельность свелась к рассмотрению индивидуальных жалоб. Именно в этом он видит свою “демократичность”, уход от политической “заангажированности”.

Органы государственной власти Российской Федерации также не принимают, о чем свидетельствует чеченский кризис, действенных мер по охране суверенитета и государственной целостности Российской Федерации.

Ослаблены функции контроля за соблюдением законности со стороны прокуратуры Российской Федерации, Государственной Думы, судебных органов. Соответствующие составы преступлений имеются в Уголовном кодексе Российской Федерации.

Думается, что дальнейшая научная разработка сложных концептуальных понятий позволит успешнее решать вопросы сохранения и укрепления единства Российского государства.

 Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1997. — № 1 (18) | Федерация и региональная политика | К вопросу о понятиях "территория", "территориальная целостность", "самоопределение народов" в конституции Российской федерации

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх