новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1997. — № 1 (18) | Межнациональные отношения | Осуществление прав национальных и этнических меньшинств

А.Варфалви

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВ НАЦИОНАЛЬНЫХ И ЭТНИЧЕСКИХ МЕНЬШИНСТВ


Права и действительность

Проблема защиты прав национальных и этнических меньшинств в третий раз вылилась волной на политическую арену Европы. Первую волну вызвало образование национальных государств до и после первой мировой войны, вторую — мирные договора, привлечение к коллективной ответственности, переделка границ после второй мировой войны.

Третьей мировой войны, по счастью, не было, однако в настоящее время произошли, не считая человеческих и материальных потерь, не менее крупные политические изменения, чем те, что раньше бывали только после больших войн.

В ходе этих трех волн права меньшинств получали все более широкую и подробную формулировку. Решение и гарантии Лиги Наций после первой мировой войны были направлены в первую очередь на то, чтобы нации, оказавшиеся в меньшинстве на территории вновь образовавшихся государств, смогли сохраниться. Другое дело — насколько эти решения выполнялись, в особенности государствами, готовившимися изменить статус-кво, обособлявшимися или, наоборот, объединявшимися друг с другом в группировки. Международные условия, политическая атмосфера конца второй мировой войны несли в себе несколько возможностей решения указанного вопроса, хотя к унаследованным проблемам добавились новые. Одной такой возможностью была интеграция, воплотившаяся в различных федеративных замыслах. Однако система интересов Советского Союза в короткое время устранила эту возможность. В то же время послевоенная ситуация предоставила позиции и тем государствам, для которых обязанность защиты меньшинств в соответствии с прежними постановлениями была не чем иным, как неприятным бременем, от которого они хотели освободиться, причем даже такими методами, как выселение национальных меньшинств из страны или признание принципа коллективной ответственности в целях принудительной ассимиляции. Изменения, происшедшие в странах Центральной и Восточной Европы с конца 80-х годов, вызвали третью волну этнических проблем, и эти проблемы сейчас являются определяющим фактором повседневной политики. Ныне часто можно услышать, что национальная идея переживает период своего возрождения. Указанные изменения открыли возможность заново продумать и заново урегулировать национальный вопрос с обеих сторон: с одной стороны, в более свободной политической атмосфере у меньшинств появились условия для самоорганизации; с другой стороны, обновление общественно-политического устройства означало для националистических сил “старых — новых” государств подходящую возможность под предлогом смены режима заодно разделаться и с проблемой меньшинств.

Сегодняшние правовые устремления можно связать главным образом с этими двумя явлениями. Один за другим появились на свет такие документы, обладающие большей или меньшей юридической силой, как декрет президента Украины о правах меньшинств, венгерский закон о меньшинствах, но также и такие, как словацкий закон о пользовании языком или румынский закон об образовании, в которых делается попытка ограничения прав меньшинств.

На международном уровне тоже ускорилось обсуждение проблемы и поиск решений. Достаточно упомянуть лишь наиболее важные документы:

— Европейская хартия религиозных языков и языков национальных меньшинств, — документ СБСЕ о защите меньшинств,

— соглашение ЦЕИ о меньшинствах,

— Рекомендация СЕ № 1201, которая, возможно, в ближайшее время может превратиться в дополнительный протокол.


Защита меньшинств: международное право или внутреннее право?

Между теми, кто занимается проблемой защиты прав, весьма велики расхождения в оценке того, каких юридических средств требует осуществление и защита прав национальных и этнических меньшинств. Имеют место две крайние точки зрения. По одной из них, нужно установить международные стандарты и требовать от каждой (европейской) страны их выполнения. Согласно другой, урегулирование прав национальных меньшинств является делом исключительно того государства, на территории которого они проживают, и должно осуществляться на основе внутреннего права.

Сторонники первой точки зрения аргументируют тем, что права меньшинств относятся к числу основных прав человека и, как таковые, должны защищаться международными стандартами (как это делает римское соглашение СЕ об основных правах и свободах человека от 1950 года). Другая же сторона ссылается на то, что положение национальных меньшинств в разных странах (если эти меньшинства вообще поддаются определению) настолько неодинаково, что не стоит, да и невозможно выработать на международном уровне какую-то единую систему правил.

Обе эти точки зрения содержат в себе долю реальности. Права меньшинств — по крайней мере на сегодняшний день — действительно стали частью прав человека. В то же время в том или ином государстве осуществление и защита прав национальных меньшинств возможны только в рамках внутренней правовой системы данного государства, в тесном согласии с ней.

Рано или поздно неизбежно потребуется принятие такого международного документа, который, с одной стороны, в общих чертах сформулировал бы основные права национальных меньшинств, а с другой стороны, уполномочил бы международный форум (например, Европейский суд по правам человека) определять, отвечают ли внутреннее правотворчество (законодательство) и правоприменение отдельных, подписавших документ государств необходимым требованиям.

Однако до тех пор, пока международные документы по защите меньшинств носят рекомендательный характер, для меньшинств самым важным и определяющим является внутреннее законодательство отдельных стран, а еще более — практика правоприменения. Еще в период между двумя мировыми войнами опыт показал, что даже самые выразительные юридические средства не много стоят, если на практике данная страна по сути дела регулярно отходит от них.

Каждое отдельное государство должно само (вместе с проживающими на его территории меньшинствами) искать и найти те средства и формы, которые должным образом гарантируют права, сформулированные в европейских нормах, и гармонируют с традициями и внутренним правом, учитывают культурно-исторические особенности данного государства и региона.

Венгрия: права и действительность

В Венгрии поединок между законодательством и практикой в сфере защиты национальных меньшинств тянется с середины XIX столетия. Принятые в 1849 году законы, имевшие целью буржуазные преобразования, а также закон о национальных меньшинствах от 1968 года были самыми современными, самыми либеральными по духу для своего времени продуктами законотворчества. Однако результат они дали катастрофически малый, не в последнюю очередь из-за недостаточного претворения их в действительность.

Происшедшие в Венгрии в 1980-х годах политические преобразования создали социально-психологические и политические условия для законотворческой деятельности в сфере защиты прав меньшинств. Подготовительная работа началась в 1989 году, во время последнего доперестроечного правительства (которое, однако, отмежевалось от государственной партии), затем в 1992 году — после недолгой приостановки — эта работа продолжилась с новым размахом.

В Венгрии осуществление и защита прав меньшинств зиждется на трех опорах. Первой и самой основной из них является принятый летом 1993 года квалифицированным большинством закон о правах национальных и этнических меньшинств. Этот закон, имеющий конституционную силу, определяет и называет этнические меньшинства, содержит права и законодательные гарантии, обеспечивающие проживающим в Венгрии народностям сохранение и развитие. В законе сформулированы индивидуальные и коллективные права национальных и этнических меньшинств, что обеспечивает законодательные условия для автономии по индивидуальному принципу.

Другим основным средством защиты прав является институт омбудсмена. Закон о его учреждении был принят два года назад, и в скором времени ожидается избрание этого должностного лица, при этом меньшинства должны будут высказать свое мнение относительно предлагаемых кандидату. Уполномоченный парламентом омбудсмен наделен правом запрашивать информацию и выступать с инициативой по принятию мер в любом вопросе, регулируемом законом о меньшинствах. Третья опора в осуществлении прав меньшинств и одновременно одно из важнейших условий из сохранения — это предоставленная им законом возможность создавать собственное самоуправление. Не касаясь того, какую встречу находит вопрос об автономии за пределами Венгрии, скажу только, что он означает в нашей стране.

Говоря кратко, суть состоит в том, что национальное меньшинство имеет право на создание в населенном пункте и на республиканском уровне своего самоуправления, и только оно одно призвано решать вопросы сохранения культурной и языковой тождественности данного меньшинства. Далее, если в каком-либо населенном пункте то или иное меньшинство составляет такую значительную долю среди населения, что на выборах в органы местного управления более половины избранных депутатов составляют кандидаты от меньшинства, то в этом случае в данном населенном пункте орган самоуправления меньшинства осуществляет все административное управление, то есть получается некая территориальная автономия. Однако это лишь возможность, а не обязательность, и если меньшинство не хочет брать на себя эту задачу, его нельзя к этому принуждать. В таком случае одновременно с органом местного административного управления создается местное самоуправление данного меньшинства с упомянутыми выше полномочиями.

Если кто-то скажет, что эта конструкция несколько искусственна и надуманна, то он будет прав. В ходе разработки этого закона, безусловно, сыграли свою роль многочисленные намерения и страхи, что и сделало его слишком сложным. Другой причиной чрезмерной сложности явилось отсутствие опыта в регулировании данной сферы, поэтому законодатели хотели оставить открытыми несколько возможностей, чтобы граждане, относящиеся к меньшинствам, а также практический опыт решали, которая из форм самоуправления будет по-настоящему жизнеспособной. Муниципальным выборам 1994 года предшествовали весьма большие ожидания, поскольку национальным и этническим меньшинствам в Венгрии впервые открылась возможность на практике воспользоваться правом, которое им предоставил закон.

В предвыборный период примерно в 600 местах была проявлена инициатива по созданию около 800 меньшинских муниципалитетов. (Замечу, что в Венгрии насчитывается приблизительно три тысячи населенных пунктов.) Подавляющее большинство заявок — 519 — поступило от цыганского меньшинства. Из 13 меньшинств, названных в законе о меньшинствах, только украинцы не проявили желания иметь свое самоуправление. (Русины воспользовались своим правом только в одном месте — в селе Мучонь.)

Конечно, можно было заранее предположить, что в результате выборов (они состоялись 11 декабря) не будет создано столько меньшинских муниципалитетов, сколько было предварительно заявлено, поскольку для внесения предложения достаточно весьма небольшое количество людей (5 человек от меньшинства), тогда как для выдвижения кандидата и его избрания требовалось уже гораздо большее число: минимум 50-100 действительных голосов. В итоге в 54 населенных пунктах граждане избрали муниципалитет с преобладанием среди его депутатов представителей меньшинства (то есть орган всего административного управления) и в 642 населенных пунктах — меньшинское самоуправление (означающее культурную автономию).

Сейчас муниципалитеты формируют свои органы и вырабатывают распорядок своей работы. Дело затруднено отсутствием юридических знаний и нехваткой опыта. Закон предписывает обеспечить образующиеся муниципалитеты меньшинств необходимым им имуществом, чтобы они могли функционировать, однако еще не вполне ясно, кто это должен делать и из каких средств. В Венгрии национальные и этнические меньшинства имеют право на создание своих самоуправлений на республиканском (всевенгерском) уровне. В их задачи — помимо согласования дел, связанных с культурной автономией, — входит выражение мнения по всем вопросам, касающимся данного меньшинства, при необходимости — возбуждение дел, а также обеспечение соответствующей защиты интересов и прав на всевенгерском уровне. Эти республиканские муниципалитеты были созданы 10 апреля 1995 года теми меньшинствами, которые смогли выставить не менее 14 выборщиков.

На этом создание системы институтов, призванных — при ныне существующем правопорядке — защищать права и представлять интересы меньшинств, не заканчивается. Так, еще не решено представительство национальных и этнических меньшинств в парламенте страны, тогда как это специально предписано законом о меньшинствах. Я специально говорю о нынешнем правопорядке, ибо нельзя оставлять без внимания дальнейшие возможности как отечественного, так и международного правотворчества. Кроме того, если Комитет министров Совета Европы наконец-то решится принять рекомендацию № 1201, то это, естественно, может расширить рамки прав меньшинств и во внутреннем праве стран. Хочу обратить внимание на то, что в Венгрии сейчас разрабатываются основные принципы новой конституции, и можно ожидать, что концепция будет представлена парламенту еще в этом году. Однако такого не может случиться, чтобы новая конституция упразднила уже приобретенные права.


Диаграмма 1.


Распределение меньшинских муниципалитетов по меньшинствам*

*Количество муниципалитетов цыганского меньшинства составляет 422.

 Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1997. — № 1 (18) | Межнациональные отношения | Осуществление прав национальных и этнических меньшинств

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх