новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1996. — № 9-10 (16-17) | Политический процесс | О месте и роли государственной думы в политической системе России

В.Н.Лысенко

О МЕСТЕ И РОЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ


Юридическая справка. В соответствии с Конституцией Российской Федерации:

“Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления” (ст. 1).

“Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны” (ст. 10).

“Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации” (ст. 11).

“Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации” (ст. 94).

“Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы” (ст. 95).

Таким образом, с точки зрения права, Государственная Дума является (вместе с Советом Федерации) составной частью Парламента России (Федерального Собрания). Она является органом законодательной власти Российской Федерации. Или другими словами (вместе с Советом Федерации) одним из трех источников и одной из трех составных частей государственной власти в России.

Но дальше формально юридический анализ заканчивается и предстоит ответить на вопросы: каково реальное место Государственной Думы во властных структурах нашей страны, какую роль (или роли) она выполняла с 1993 г. и выполняет сейчас, каковы перспективы этого политического института? Не претендуя на полноту и всесторонность анализа, хотел бы высказать мнение “изнутри” — депутата трех последних российских парламентов...


Генезис современного Российского парламента. В последнее время стало модным находить истоки парламентаризма в России в многочисленных институтах нашей многовековой многострадальной истории. Да, с точки зрения представительских функций в России было немало структур и учреждений, пытавшихся представлять и защищать интересы различных слоев общества. Но, с точки зрения законодательной деятельности, осуществления законодательной власти, в России полноценного парламента никогда не было. Ближе всего к нему были четыре Государственные думы начала ХХ века. Но и они были лишь законосовещательными органами при государе-императоре и на конституционную монархию явно не тянули.

Да и эпизод с Учредительным собранием, просуществовавшим один день в начале 1918 г. явился горьким подтверждением того, как тяжело приживаются парламентские институты на каменистой российской почве.

Поэтому становление современного российского парламентаризма происходит по сути заново, с использованием в большей степени опыта парламентской деятельности, накопленного в других странах в преломлении к нашим российским условиям.


Конвенты. Съезд народных депутатов СССР 1989-91 гг. и Съезд народных депутатов РСФСР 1990-1993 гг. были переходными формами, ступенями на пути от советско-партийной системы к парламентской демократии с разделением властей.

Они выполнили свою историческую роль, обеспечив передачу власти из рук КПСС в руки Советов и, тем самым создав политические предпосылки для начала коренных реформ. Но они не смогли в дальнейшем обеспечить решение двух последующих задач: эволюционного реформирования СССР и эволюционного перехода от советской системы к парламентской. После ликвидации монополии одной партии на власть Съезд народных депутатов РСФСР в скором времени заявил себя как высший орган государственной власти страны, став (в силу своей структуры, функций и состава) основным тормозом на пути экономических и политических преобразований. (Напомним, что в целом ряде восточноевропейских стран парламенты в это переходное время избирались на короткое время — год-два.)

С появлением затем института Президента России и избранием первого Президента, притупившего к проведению радикальных реформ, естественная конкуренция между различными ветвями власти стала быстро перерастать во всеобъемлющий конфликт. Вокруг Президента, как более динамичной ветви власти, стали группироваться силы стремящиеся к переменам, вокруг Верховного Совета РСФСР — силы не желавшие этих перемен. То что конфликт сначала перерос в полный конституционно-правовой тупик, а затем в кровавую драму огромная вина руководителей обеих ветвей власти и история еще воздаст по заслугам.

Сейчас же хотелось бы, абстрагируясь от “частностей”, подчеркнуть, что аналогичный конфликт ветвей власти имел место не только в России, но и на Украине и в Белоруссии, и носит, по моему мнению, во многом объективный характер. Во всех трех братских государствах этот конфликт между Советским парламентом и Президентом закончился победой Президента. В России при помощи силы. На Украине путем угрозы со стороны Президента распустить Верховную Раду, если она не примет новую Конституцию. В Белоруссии при помощи референдума...

В итоге во всех трех государствах утвердилась президентская республика и появилась новая конституция. В России — неправовым путем, на Украине и в Белоруссии — “полуконституционным” путем.


Из одной крайности в другую. В результате “очередного” “октябрьского переворота” 1993 г. (а не эволюционного развития событий) Россия из одной политической крайности (“Вся власть Съезду народных депутатов РСФСР!”) перешла к другой крайности (“Вся реальная власть Президенту!”). В стране начала формироваться так называемая “управляемая демократия” или мягкий авторитарный режим. (Я далек от мысли приписать заслугу формирования авторитарного режима Б.Ельцину, ибо согласен с утверждением Токвиля, сделанным еще два века назад. Оно гласит, что переход от тоталитаризма к демократии неизбежно проходит через авторитарный режим.) Система сдержек была сформирована в конце 1993 г. как создание максимальных противовесов нижней палате Парламента — Государственной Думе и фактическое отсутствие оных в отношении исполнительной власти.

По новой Российской Конституции:

— возможность роспуска Думы для Президента стала заурядным явлением, в то время как объявление импичмента Президенту сделалось фактически невозможным;

— фактически невозможным стало и внесение изменений в Конституцию, что свидетельствовало о намерении Президента на долгое время сохранить сложившийся расклад сил, не считаясь с тем, что огромные полномочия со временем могут достаться и другому Президенту;

— к минимуму сведены надзорно-контрольные функции Парламента (Счетная палата);

— Парламент лишился каких-либо возможностей влиять на состав правительства;

— серьезно ограничена и законодательная деятельность Думы. Два veto Совета Федерации и Президента сделали непроходимыми любые законодательные инициативы думцев, с которыми не согласен Президент;

— разделение Парламента на две палаты, каждая из которых имеет свой круг конституционных полномочий, свои функции в системе власти, своего председателя, свой аппарат, свое здание, практически исключило возможность превращение законодательной власти в противостоящую Президенту и Правительству, стремящуюся к самодостаточности систему.

Президент также передал основные кадровые назначения “верхней палате” — Совету Федерации, обеспечив тем самым лояльность себе со стороны Конституционного и Верховного судов и Центризбиркома.

Уникальный в истории принцип — не избрания, а формирования из руководителей исполнительных и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, был положен по Конституции в основу создания Совета Федерации (со второго созыва), что также по замыслу Президента и его команды обеспечивало лояльность “верхней палаты” исполнительной власти (столь сильно зависящей от последней).

И, наконец, после 1993г. все электронные средства массовой информации были взяты под неусыпный контроль исполнительной власти, что позволяло контролировать влияние думцев на умы и сердца россиян и создавать выгодный в каждый конкретный момент имидж Думы.

Таким образом, было сделано не мало, чтобы, по словам знаменитого премьера “сильной руки” Петра Столыпина, превратить Думу в “пустую говорильню”.


V Дума. 1993-1995 гг. V Государственная Дума или, как ее умудрились официально назвать, Дума первого созыва (как Верховные Советы были разных созывов) несла на себе черты переходности.

Во-первых, это переход от советского парламента (конвента) к профессиональному демократическому парламенту как к законодательному и представительному органу власти.

Во-вторых, это переход от неструктурированного аморфного собрания отдельных депутатов к четко структурированному по партийным фракциям парламенту.

В-третьих, это переход от формально двухпалатного парламента к реально двухпалатному парламенту.

Переходность V Государственной Думе придавал также двухлетний срок ее существования, что заставляло депутатов с самого начала думать не только (а порой и не столько) о законотворческой деятельности, сколько о своей будущей судьбе.

В первый годы работы Думы над ней очень сильно давлел “октябрьский синдром”. Чувство мести, протеста, реванша превращал многие заседания парламента в сплошные митинги и демонстрации. И только принятие Думой Меморандума о согласии и документов об амнистии позволили преодолеть острое противоборство, раздиравшее наше общество после трагедии октября 1993 г. При том многоцветии политических взглядов, течений, мыслей, которые привнесли в парламент новые люди и новые фракции, сделать этот выбор Думе было крайне нелегко. Но прорыв к здравому смыслу все-таки состоялся. И в этом, по словам спикера V Думы И.Рыбкина, главный итог работы парламента в 1993-1995 годах.

Доминированию представительской функции над законодательной в первый год работы Думы также способствовали “демонстрации бессилия” депутатского корпуса. Ни изменения Конституции, ни импичмент, ни отставка “ненавистных” министров, ни остановка войны в Чечне, ни один политизированный закон — ничего не проходило. Это несколько охладило пыл оппозиции в парламенте и перенесло основную нагрузку в ее деятельности на подготовку к предстоящим парламентским и президентским выборам.

Второй год работы Думы характеризовался активизацией законотворческой деятельности. Дума приняла Гражданский кодекс — экономическую конституцию страны. Была завершена разработка Уголовного кодекса, Арбитражного процессуального, Водного, Земельного и ряда других кодексов. За два года своей работы Дума приняла 461 закон. Из них 282 подписаны Президентом и действуют.

К несомненному успеху Думы можно отнести введение в нормальное русло бюджетного процесса в стране. Бюджет на 1996 г. был принят Думой перед началом финансового года — впервые за последние годы.

Однако с лета 1995 г. на первое место выходит подготовка к парламентским и президентским выборам. Именно в них оппозиция увидела реальную возможность изменить ситуацию в свою пользу. Были предприняты попытки:

— завоевать прочное, а возможно и квалифицированное большинство в VI Государственной Думе;

— победить на президентских выборах, взяв в свои руки исполнительную власть в стране.

В этой связи разворачивается острейшая борьба вокруг избирательного законодательства. В результате долгих и мучительный переговоров думскому большинству удается отстоять смешанную избирательную систему на выборах в Госдуму с сохранением пропорции мажоритатных и партийных депутатов 50:50. В обмен Дума сохранила фактически неизменным Закон о выборах Президента и дала добро на формирование, а не избрание Совета Федерации...

В V Думе было немало любителей эпатажа, самодеятельных артистов и просто хулиганов и драчунов. Не избежала она и скандальных предпринимателей, людей, которым был нужен депутатский мандат, чтобы укрыться от уголовного кодекса... Но в целом она сформировала слой профессиональных законодателей, которые стали костяком будущей VI Думы. Она не пошла на продление срока своих полномочий, к чему ее подталкивали “доброжелатели” из разных ветвей власти.

Полагаю, что V Государственной Думе удалось сохранить себя и свое лицо в непростых условиях благодаря трем главным обстоятельствам:

— во-первых, “мудрому дирижизму” И.Рыбкина, успешно эволюционировавшего с левого фланга в центр политического спектра и сумевшего найти “общий язык” с Президентом и Правительством;

— во-вторых, превращению за два года ЛДПР и КПРФ из внепарламентских партий в партии парламентского типа, в “системную оппозицию”;

— в-третьих, преобладанию “инстинкта самосохранения” у большинства рядовых депутатов над партийными, фракционными и вождистскими интересами.


Выборный марафон. Переход от V к VI Государственной Деме ознаменовался историческим событием: впервые в новейшей истории России передача власти произошла легетимным путем через законные выборы. Это значительно упрочило позиции Думы во властных структурах, придало ей дополнительной уверенности в своих силах.

Избирательный марафон 1995-1996 гг. завершился “боевой ничьей”. Левая оппозиция смогла уверенно победить на парламентских выборах (хотя и не набрала квалифицированного большинства). Если бы в России была парламентарная республика, то ответственное правительство бы сформировала народно-патриотическая оппозиция (КПРФ, Аграрии, Народовластие).

Но в России — президентская республика. “Партия власти” взяла “реванш” на президентских выборах, сохранив на этом посту на второй срок Б.Н.Ельцина. И тем самым сохранив еще на четыре года “статус кво”, и основные рычаги власти в стране, полученные в октябре 1993 г.

По моему глубокому убеждению, главным феноменом 1996 года явилось то, что коммунисты не стали оспаривать результаты президентских выборов (как это произошло, к примеру, в Армении или сейчас происходит в Югославии). Они не сделали этого потому, что вслед за В.Жириновским поняли, что “партия власти” им ни при каких условиях власти не отдаст и поэтому лучше еще раз не испытывать судьбу страны и свою собственную. (То как сейчас коммунисты при помощи Думы через суд достаточно успешно оспаривают законность проведенных выборов губернаторов в целом ряде областей страны, показывает, что потенциальные возможности для “большого спора” у КПРФ были.)

Прошедшие думские, президентские и губернаторские (в 52 субъектах Федерации) выборы ознаменовались следующими результатами:

— в целом сохранен “статус кво”, установившийся в октябре 1993 г. с некоторым усилением оппозиции в Думе, в ряде субъектов Федерации и Совете Федерации;

— в России легитимным путем завершилось формирование мягкого авторитарного режима;

— стала преобладающей тенденция формирования двухпартийной системы с переходом в недалеком будущем к “управляемой демократии”. “Партия власти” будет состоять из “партии его величества” и “оппозиции его величества”.

О последней тенденции хотелось бы сказать несколько подробнее. После “временного” всплеска идеологических страстей в “партии власти” во время президентских выборов (когда нужно было противопоставить “плохим коммунистам” всех остальных) снова наблюдается стремление “партии власти” к надпартийности. Заявление ее представителей о том, что на прошедших выборах губернаторов победили не демократы или коммунисты, а настоящие профессионалы — самое наглядное подтверждение этому (“хорошая мина при плохой игре”). Сейчас идет усиленное заигрывание с коммунистами, особенно со стороны главы Российского правительства (и не безуспешно, о чем свидетельствуют результаты голосования в Думе по кандидатуре премьер-министра и по бюджету).

В перспективе к следующим федеральным выборам 1999-2000 гг. КПРФ займет социал-демократическую нишу, с некоторым опозданием сделав то, что сделали посткоммунистические партии в большинстве стран Восточной Европы.

Нынешняя “партия власти” (будет ли она называться “Выбор России”, “Наш дом — Россия” или как-то по-другому) сохранит за собой “правый центр”.

Наиболее яркие и влиятельные представители этих двух партий — В.Черномырдин, Ю.Лужков, Г.Зюганов — и разыграют между собой “президентское кресло”.

Единственной силой, которая сможет еще вмешаться в этот спор — является патриотическая “третья сила” в лице А.Лебедя, который сменил на боевом лидерском посту в этой “политической нише” В.Жириновского. Но эта сила носит явно несистемный характер, что неизбежно объединит против нее всех остальных.

Определенное влияние на расклад сил может оказать и “демократический блок” (если таковой все-таки удастся сформировать скажем с участием Б.Немцова). Но это будет касаться скорее парламентских выборов, а президентских только к 2004 г...


VI Государственная Дума, год 1996-й. Полагаю, что в целом при сохранении установившегося “статус кво” будет наблюдаться усиление влияния Думы по ряду позиций:

Во-первых, значительно усилится влияние Думы на законодательный процесс. Преемственность с V Думой (150 из 450 депутатов избраны повторно; свыше 500 законопроектов перешли по наследству новой Думе), значительно возросший профессионализм депутатского корпуса повышают качество законов и все более усложняют их аргументированное блокирование.

В 1996 г. Государственная дума приняла 233 закона, что значительно больше, чем сделала V Дума за первый год своей работы. Одновременно Дума рассмотрела 871 законопроект, что создает мощную основу для плодотворной законотворческой работы на последующие четыре года (хотя среди законопроектов еще достаточно много “бабочек однодневок”, “лоббистских законов”...).

Вероятно, что за четыре года Дума подготовит комплекс поправок к Конституции России, попытается изменить баланс сил, ликвидировав крен в сторону президентской власти.

Во-вторых, возрастет влияние Думы на формирование партийной системы России и противодействие усилению авторитарных тенденций в стране. По сравнению с V Думой в VI Думу прошли представители всего четырех партийных блоков (раньше их было восемь). Но это четыре самых сильных представителя основных политических сил страны. От левых сил прошла КПРФ; от державных сил — ЛДПР; от демократов — “Яблоко”; от “партии власти” — “Наш дом — Россия”. В тоже время “естественный отбор” отсек крайних радикалов слева и справа. В основном на базе этих партий пойдет формирование партийных блоков и на следующих парламентских выборах (с некоторыми возможными изменениями о чем было сказано выше). В тоже время центр президентских баталий переместиться из Думы (где на этих президентских выборах было четверо из пятерки фаворитов) в теневые “группы давления”, находящиеся в основном в исполнительных структурах власти, финансово-промышленных группах...

Дума постарается провести комплекс законов, гарантирующих политические права и свободы граждан и политических объединений. Это законы: Об гарантиях оппозиции, О политических партиях, О порядке проведения массовых мероприятий, О свободе средств массовой информации, Об отмене смертной казни...

В сочетании с влиянием мирового общественного мнения (вступление России в Совет Европы...) усилия Думы будут реально сдерживать рост авторитарных тенденций в России.

В-третьих, увеличится влияние Думы как “кузницы кадров” для других властных структур. Если в 1993 г. в бытность Верховного Совета РСФСР в сотне ведущих политиков России (по опросам “Независимой газеты”) было не менее 40% депутатов и они занимали ключевые позиции в списке, то позднее ситуация изменилась коренным образом. В V Думе, где значительную часть депутатского корпуса первоначально составляли члены Правительства, к концу срока их число значительно уменьшилось. И в тоже время ни один депутат не был назначен на ключевой пост в правительстве.

В VI Думе ситуация изменилась. За год три депутаты А.Лебедь, И.Рыбкин и С.Шахрай были назначены на ключевые посты в федеральной исполнительной власти. Сюда также следует добавить сенатора А.Тулеева, который получил пост министра в новом Российском правительстве. Кроме того, целый ряд депутатов Госдумы (в основном от оппозиционных фракций) были избраны губернаторами в краях и областях. Полагаю, что и в дальнейшем будет нарастать переток “профессионалов” из Думы и Совета Федерации в правительство, администрацию Президента и другие федеральные и региональные структуры.


Дума и Совет Федерации. После периода двухлетнего отчуждения контакты между верхней и нижней палатами парламента стали налаживаться. Е.Строев и Г.Селезнев смогли быстрее договориться, чем В.Шумейко и И.Рыбкин. Депутаты Государственной Думы теперь постоянно присутствуют и представляют вносимые в Совет Федерации законопроекты. Перестали стесняться появляться в “шумной” думе и сенаторы. Начали налаживаться прямые связи между комитетами. Прошло несколько совместных парламентских слушаний: по бюджету; по разграничению полномочий между федеральными властями и органами власти субъектов Федерации... Намного дружнее, чем раньше в этом году работала согласительная Комиссия по бюджету с участием думцев и членов Совета Федерации.

Укреплению сотрудничества способствовало также то, что 15 членов Совета Федерации первого созыва стали депутатами Госдумы, а несколько думцев (в основном от левых фракций), избравшись губернаторами, стали членами верхней палаты Парламента. Представителем Президента в Совете Федерации стал А.Слива — бывший председатель Комитета Думы по развитию местного самоуправления, что также способствует интенсификации контактов.

По ряду ключевых позиций у Думы и Совета Федерации наметилась общая позиция: по сохранению территориальной целостности России, по неприятию несбалансированного варианта правительственного бюджета и др. За год процент проходимости думских законов через Совет Федерации заметно возрос.


Дума и Президент. После окончания президентских выборов отношения между Думой и Президентом стали налаживаться. Значительно реже стало употребляться слово импичмент. Президент более сдержанно и уважительно стал отзываться о Государственной Думе. Сегодня острие критики думцев направленно не столько против Б.Ельцина, сколько против главы президентской администрации А.Чубайса.

Под давлением оппозиции Президент пошел на беспрецедентный шаг: создание консультативного совета с участие двух спикеров палат парламента, себя и В.Черномырдина. Это, конечно, не “круглый стол” и не коалиционное правительство, но важный шаг на пути выработки механизма согласования интересов.


Дума и Правительство. Как бы не были решительно настроены депутаты последних двух дум, но В.Черномырдин вот уже четыре года бессменно находится у руля правительства России. Более того, для нынешнего большинства Думы нынешний премьер наиболее приемлемая фигура. У них с Виктором Степановичем общий “номенклатурный менталитет”. Для оппозиции В.Черномырдин лучший из конкурентов на следующих президентских выборах, ибо его легко будет победить.

Одержав сенсационную победу в августе на выборах премьера в Думе, В.Черномырдин последнее время много делает для укрепления контактов с думцами. Регулярными стали его встречи с Г.Зюгановым. Премьер предложил проводить постоянно дейстующие совещания с лидерами фракций и групп.

Дума и народ. Несмотря на традиционно низкий рейтинг федеральных органов власти, популярность Думы сейчас сравнительно выше, чем было ранее.

Это обусловлено левым, оппозиционным составом Думы и растущим недовольством населения действиями исполнительной власти.

Вместо заключения. В оставшиеся три года работы Думу ждут нелегкие испытания. Но она уже заявила себя достаточно мощно как серьезный представительный и законодательный орган государственной власти и имеет хорошие предпосылки наращивать свой авторитет. Дума уже отработала цивилизованные механизмы взаимодействия и честной конкуренции с другими ветвями власти. Она сейчас закладывает предпосылки для правового выравнивания баланса властных сил на политической арене России. И тем самым усиливает гарантии сдерживания авторитарных тенденций в нашем политическом развитии.

Смогут ли окончательно договориться во имя будущего России в третьем тысячелетии три ветви власти покажут ближайшие три года.

 Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1996. — № 9-10 (16-17) | Политический процесс | О месте и роли государственной думы в политической системе России

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх