новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1996. — № 9-10 (16-17) | Законы и законопроекты. Комментарии | Компетенция законодательных органов краев, областей и городов федерального значения

И.В.Гранкин

КОМПЕТЕНЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ КРАЕВ, ОБЛАСТЕЙ И ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ


12 декабря 1993 года на конституционном уровне были закреплены новые принципы построения Российской Федерации как федеративного государства. Наряду с республиками, ее субъектами стали края, области, города федерального значения (их два — Москва и Санкт-Петербург), а также автономная область и автономные округа. Всего 89 субъектов. Хотя в части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации они провозглашаются равноправными субъектами Российской Федерации, их правовой статус не в полной мере одинаков. Об этом свидетельствует хотя бы то, что только республики считаются государствами. Они имеют свои конституции и законодательство. Остальные субъекты — уставы и законодательство. Создание в каждом из этих субъектов законодательного органа предопределено Конституцией Российской Федерации. В отличие от предшествующего 70-летнего периода истории Российского государства в настоящее время законодательные органы не имеют единого названия. Если раньше законодательными органами в краях, областях, городах являлись Советы народных депутатов, то теперь, например, в Ставропольском крае представительный орган — Государственная Дума, в Архангельской области — областное Собрание депутатов, в Москве — городская Дума. Разнятся они не только по названию, но и по числу избранных в них депутатов (от 15 до 50 человек). Однако это не мешает законодательным органам субъектов Российской Федерации решать важные социальнозначимые задачи. Ответ на вопрос: “Чем занимаются эти законодательные органы?” обнаруживается при анализе их компетенции.

В правовой литературе под компетенцией понимается совокупность предметов ведения, прав и обязанностей. Предметы ведения — это сферы общественной жизни, в которых действует конкретный государственный орган, а права и обязанности — это пределы его возможностей в определенной сфере общественной жизни [1].

Исходя из этой теоретической предпосылки, можно выделить целый ряд сфер общественной жизни, составляющих предметы ведения законодательных органов краев, областей и городов федерального значения. Таковыми являются сфера государственного устройства субъекта Российской Федерации, бюджетно-финансовая сфера, предпринимательская сфера. Законодательные органы регулируют общественные отношения в организации жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания, строительства, транспорта, обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан. В целом предметами ведения законодательных органов субъектов Российской Федерации является весь спектр жизнеобеспечения населения соответствующих краев, областей и городов. Ограничение — лишь предметы ведения непосредственно Российской Федерации, определенные статьей 71 Конституции Российской Федерации. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, нельзя рассматривать как ограничения, так как по всем указанным в ней сферам общественной жизни законодательные органы субъектов вправе принимать собственные акты. Правда, в статье 76 Конституции Российской Федерации оговорено, что эти акты не должны противоречить федеральным законам, принятым по вопросам, перечисленным в статье 72 Конституции Российской Федерации вопросам.

Права и обязанности — это, хотя и второй, но не менее важный компонент компетенции любого государственного органа. Равнозначным термину “права-обязанности” в юридической литературе является термин “полномочия”. Полномочия в полной степени охватывают и права и обязанности. При этом право выступает зачастую и его обязанностью [2]. Но каждый из элементов понятия “полномочия” имеет собственное содержание. Так право дает возможность выбора действий, а обязанность требует совершения вполне конкретного действия со стороны соответствующего органа.

Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации прежде всего закреплены в Конституции Российской Федерации. Конституционное поле регулирования их компетенции охватывает законодательную сферу и сферу государственного устройства. При этом согласно части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации законодательным органам предоставлено право принимать соответственно уставы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Этим правомочием обусловлено их право участвовать в определении статуса субъекта Российской Федерации. В упомянутой выше конституционной норме записано, что именно в уставах определяется статус соответственно края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Конституция Российской Федерации предоставляет законодательным органам право законодательной инициативы. Это право закреплено в статье 104 Конституции Российской Федерации и согласно части 2 той же статьи реализуется путем внесения законопроектов на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. И наконец, согласно части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта России — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Федеральным законом от 5 декабря 1995 года “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” установлено, что законодательную (представительную) власть региона в Совете Федерации представляют руководители законодательных органов. Следовательно, к конституционным полномочиям каждого законодательного органа относится право представлять через своего руководителя интересы соответствующего субъекта в Совете Федерации.

Второй представитель каждого субъекта Российской Федерации в названной палате парламента — это глава исполнительной власти соответственно края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Думается, что обязательное участие указанных выше должностных лиц в работе Совета Федерации в качестве его членов не самое удачное решение о представительстве субъектов России в верхней палате Федерального Собрания Российской Федерации. Они чрезвычайно загружены в качестве руководителей соответственно законодательного и исполнительного органов. Это делает малоэффективной, формальной их деятельность в российском парламенте. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно изменить порядок формирования Совета Федерации таким образом, чтобы субъекты Российской Федерации могли делегировать в него своих компетентных представителей, желательно юристов, не обремененных руководящими должностями на местах. Это значительно повысило бы эффективность деятельности верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Основной массив полномочий законодательных органов содержится в уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Эти полномочия можно классифицировать по предметам ведения законодательных органов. Особое значение имеют их полномочия в области государственного устройства. Реализуя соответствующие права, законодательные органы участвуют в создании органов исполнительной власти и ионизируют их функционирование во всех субъектах Российской Федерации.

Важной гарантией эффективности этой деятельности является статья 77 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено положение о том, что система органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономных области и округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. Однако их самостоятельность должна регламентироваться основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. До настоящего времени такой закон не принят. Поэтому повсеместно идет процесс опережающего формирования регионального законодательства, в том числе по вопросам регулирования общественных отношений, возникающих в сфере государственного устройства. На базе такого законодательства в субъектах Российской Федерации создана система законодательных и исполнительных органов государственной власти, определены правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления. Для обеспечения функционирования такой системы, наряду с уставами, в регионах принимаются специальные законы, определяющие порядок и сроки выборов в законодательные органы.

В Уставах закреплено право законодательных органов назначать и обеспечивать выборы губернаторов (глав администрации) краев, областей, городов федерального значения, а также выборы в органы местного самоуправления. Важным правомочием законодательных органов, обеспечивающим прямую непосредственную демократию, является их право назначать референдумы. К их компетенции в уставах отнесены также полномочия по утверждению составов избирательных комиссий по выборам депутатов краевых, областных законодательных органов и глав администрации субъектов Российской Федерации.

Набор полномочий законодательных органов в сфере формирования исполнительной структуры определяется не безболезненно. По этому поводу нередко возникают споры между различными представителями руководящей элиты, которые неоднократно становились предметом разбирательства Конституционного Суда Российской Федерации. Так, к примеру, такой спор инициировал Глава администрации Читинской области. Рассмотрев тяжбу между законодательным и исполнительным органами Читинской области, Конституционный Суд Российской Федерации признал конституционным требование Устава Читинской области о том, чтобы организация исполнительной власти области в течение шести месяцев должна быть приведена в соответствие с положениями Устава и что на их основании проводятся выборы Главы администрации области. Глава администрации области считал, что такие действия следует осуществлять только на основании федерального закона, так как установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В своем заключении Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что областной закон, которым “нужно руководствоваться”, может быть издан до принятия федерального закона.

Принципиальное значение для спорящих структур имело и то, что Конституционный Суд Российской Федерации признал правомерной норму Устава Читинской области, согласно которой к полномочиям областной Думы было отнесено право установления порядка организации и деятельности исполнительного органа власти области: имеется в виду право Думы принять соответствующий областной закон. Аргументом послужила часть 2 статьи 114 Конституции Российской Федерации, по которой определяется порядок деятельности Правительства Российской Федерации. Следовательно, соответствующие вопросы в регионах должен решать орган, принимающий законы, то есть конкретно в данном случае областная Дума.

Данное решение Конституционного Суда Российской Федерации важно не только тем, что оно прекратило спор между органами государственной власти определенной области, но и тем, что предупредило споры по аналогичным вопросам органов власти других субъектов Российской Федерации.

Современный период государственного строительства, развития демократии в России обусловил потребность в уполномоченных по правам человека. Это новое для России должностное лицо уже действует в ряде регионов страны. Правовым основанием для его появления являются соответствующие статьи краевых и областных уставов. Назначение уполномоченного по правам человека относится к числу прерогатив законодательных органов. Устанавливая в уставах возможность введения такой должности, они определили, что полномочия Уполномоченного по правам человека определяются законом. Такая норма, например, содержится в статье 7 Устава Тамбовской области.

Важные полномочия принадлежат законодательным органам в сфере местного самоуправления. В их компетенцию входят полномочия по регистрации уставов органов местного самоуправления, по решению вопросов административно-территориального деления края, области, города, изменения их границ, утверждению схемы управления регионом. Во многих уставах установлено право государственных органов власти передавать органам местного самоуправления право осуществлять отдельные государственные полномочия с соответствующим обеспечением их материальными и финансовыми ресурсами и контролировать их выполнение. Это право, например, зафиксировано в статье 118 Устава Читинской области. Глава администрации Читинской области попытался его опротестовать в своем обращении в Конституционный Суд Российской Федерации. Однако Суд подчеркнул, что это право подтверждено частью 4 статьи 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Согласно этой норме, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, включение в краевые, областные уставы, соответствующих норм вполне правомерно.

Особую значимость имеют полномочия законодательных органов в сфере расстановки кадров, прежде всего выбора председателя законодательного органа края, области, города федерального значения. Эта фигура относится к числу наиболее важных в регионе. И не только потому, что в руках председателя сосредоточены полномочия по руководству законодательным органом государственной власти, но и потому, что, как уже отмечалось, руководитель этого органа представляет интересы региона на федеральном уровне.

К компетенции законодательного органа относится избрание и других руководителей. Так, согласно статье 45 Устава города Москвы к ведению Московской городской Думы относится не только избрание председателя Думы, но и его заместителя, а также освобождение их от должности. Дума также избирает руководителей комитетов и назначает на должность руководителя своего аппарата.

Довольно сильное влияние оказывают законодательные органы на расстановку кадров в исполнительных органах. Так, например, к компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области относится утверждение структуры администрации области, согласование назначения и освобождения от должности вице-губернатора, руководителей областных органов по управлению финансами, социальной защитой и государственным имуществом. Законодательное Собрание этой области имеет также право согласования кадровых назначений судебных и правоохранительных органов. Государственная Дума Ставропольского края дает согласие на назначение первых заместителей председателя правительства края, а также руководителей краевых органов финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом, внутренних дел и юстиции.

Небезынтересно, что Конституционный Суд Российской Федерации признал конституционными положения Устава Алтайского края, которые отнесли к компетенции Законодательного Собрания утверждение схемы управления краем и структуры администрации, внесение в них изменений и дополнений. Суд отметил, что данное положение не противоречит Конституции Российской Федерации и соответствует Закону РФ от 5 марта 1992 года “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации”. В этом Законе было как раз и установлено, что схема управления краем и структура органов краевой администрации утверждаются представительным органом власти. А вот нормы Устава Алтайского края о том, что главу администрации края избирает Законодательное Собрание. Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционной. Он посчитал, что таким образом Законодательное Собрание превращается в избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Избранный законодательным органом глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти. Ни законодательная власть, ни исполнительная, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.

Конституционный Суд Российской Федерации признал также неконституционным и право Законодательного Собрания утверждать структуру Совета администрации. Суд считает, что глава администрации несет ответственность за деятельность исполнительной власти. По этой же причине нельзя ограничивать главу администрации в праве освобождать должностных лиц без согласия Законодательного Собрания. По мнению Суда, сбалансированность полномочий и стабильность двух ветвей власти могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого. Эти решения Конституционного Суда России играют важную роль в формировании взаимоотношений между законодательными и исполнительными органами государственной власти российских регионов в сфере кадровой политики.

Повсеместно законодательные органы государственной власти дают согласие на назначение прокуроров края, области, города Генеральным Прокурором России. Это полномочие обусловлено тем, что согласно Федеральному закону “О прокуратуре Российской Федерации” (статья 13) прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность сроком на пять лет Генеральным Прокурором по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами РФ. А вот согласия органов государственной власти субъектов на освобождение прокуроров от должности не требуется, что вряд ли можно признать логичным. Да и в целом, вряд ли целесообразно согласование кадровых решений Генерального Прокурора с органами субъектов Российской Федерации. Ведь согласно части 2 статьи 1 названного выше Федерального закона прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

Определенное влияние оказывают законодательные органы на формирование судейского корпуса. Согласно статье 6 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года “О статусе судей в Российской Федерации” в редакции от 21 июня 1995 года судьи краевых, областных судов назначаются с учетом мнения законодательного органа соответствующего субъекта Российской Федерации.

В Уставе Тамбовской области оговорено, что, в случае участия Тамбовской областной Думы в качестве соучредителя государственной телерадиокомпании, с ней в обязательном порядке согласовывается назначение председателя Тамбовской государственной телерадиокомпании. Липецкое областное собрание депутатов вправе назначать и освобождать новых полномочных представителей. А Московская городская Дума полномочна назначать и освобождать от должности Председателя Контрольно-счетной палаты города Москвы.

Законодательные органы наделены правами по отрешению главы администрации (губернатора, мэра) от должности. Так, например, в Ставропольском крае процедура отрешения губернатора от должности осуществляется в случае неоднократного грубого нарушения им Устава края. Она включает в себя выдвижение письменного обвинения и принятия решения на заседаниях Государственной Думы края. Выдвижение обвинения принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы Ставропольского края. При этом установлен срок для принятия решения об отрешении губернатора края от должности, равный трем месяцам, начиная со дня выдвижения обвинения. Если в этот период решение не будет принято, обвинение против губернатора считается отклоненным. В процессе решения аналогичного вопроса Московская городская Дума принимает постановление о проведении городского референдума по вопросу отрешения мэра от должности. Московская городская Дума вправе также выражать недоверие Правительству Москвы, отдельным его членам или другим должностным лицам городской администрации.

Таким образом, законодательные органы играют значительную роль в кадровой политике регионов, что повышает их значимость и ответственность за состояние дел в краях, областях и городах федерального значения, и автономных округах.

Третьей, весьма важной группой полномочий законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, являются их права и обязанности в сфере экономики, финансов и предпринимательской деятельности в соответствующей территории. Они рассматривают и утверждают краевые, областные, городские (городов федерального значения) бюджеты, могут вносить в них изменения, подтверждают отчеты об их исполнении, а также принимают решения об образовании краевых, областных, городских (федерального значения) внебюджетных и валютных фондов, утверждают дотации из бюджета края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга в местные бюджеты. В их ведении находятся установление порядка предоставления дотаций, субвенций, кредитов из средств краевых, областных бюджетов и гарантий на основе бюджетных и внебюджетных средств, выпуска и условий размещения займов, облигаций и лотерей.

Так, например, статьи 44, 45 и абзац 11 статьи 73 Устава Алтайского края закрепили полномочия Законодательного Собрания по установлению порядка образования в крае внебюджетных и валютных фондов, утверждения порядка пользования кредитами на хозяйственные и социальные цели. Эти нормы оспорил в Конституционном Суде Российской Федерации глава администрации края. Однако поддержки в этом вопросе он не нашел. Исходя из части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации решил, что указанные выше функции Законодательного Собрания “не могут квалифицироваться ни как нарушение Конституции Российской Федерации, ни как вмешательство в управленческую деятельность администрации края”. Реализация представительной властью своих бюджетных полномочий не нарушает общего баланса полномочий законодательных и исполнительных органов и соответствует закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 года “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации отметил правомерность положения статьи 45 названного Устава о том, что администрация края пользуется кредитами в порядке, установленном федеральными законами и законами края.

В уставах закрепляется право законодательных органов на контроль за реализацией бюджета, использованием внебюджетных и валютных фондов. В этой связи Уставом города Москвы городской Думе предоставлено право контроля за исполнением бюджета путем создания Контрольно-счетной палаты города Москвы. Предпринимательская сфера — предмет постоянного внимания законодательных органов. Так, к примеру, согласно Уставу Нижегородской области Законодательное Собрание утверждает программы социально-экономического развития области, устанавливает областные налоги, сборы, пошлины, тарифы, иные виды платежей, их изменения, устанавливает льготы и преимущества. На Законодательное Собрание Нижегородской области возлагается установление порядка образования предприятий, организаций, учреждений с использованием государственной собственности области, управления и распоряжения объектами этой собственности, а также объектами федеральной собственности, переданными в хозяйственное ведение или в распоряжение области. Законодательное Собрание Нижегородской области устанавливает порядок приватизации объектов областной и муниципальной собственности, передачи объектов областной собственности в собственность местного самоуправления.

Широкие полномочия в этой сфере имеет Московская городская Дума. Она устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью города Москвы, в том числе порядок ее отчуждения и оформления прав собственности на территории Москвы, устанавливает порядок использования и охраны объектов культурного наследия, ведения и отмены налогов на недвижимое имущество, установление порядка их взимания и предоставления льгот по ним, установления штрафов и иных видов административной ответственности за нарушение правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению города федерального значения и регулирующим отношения собственности, установление общего порядка проведения инвестиционной политики при реконструкции; реставрации и строительстве объектов муниципальной и государственной собственности города Москвы. В ее компетенции находится и контроль за соблюдением на территории Москвы законодательства о собственности.

Следует отметить, что аналогичные полномочия имеют и законодательные органы иных субъектов Российской Федерации. К полномочиям законодательных органов в сфере рационального использования и охраны природных ресурсов относятся вопросы определения порядка использования земли и других природных ресурсов краевого, областного и местного значения, охраны объектов истории, культуры и природы, утверждение программ экологического развития, предоставления и изъятия земельных участков под строительство федерального, межрегионального и областного значения. Довольно обстоятельно эта тема раскрыта в Уставе города Москвы. Согласно этому основополагающему акту Московская городская Дума устанавливает порядок использования, охраны, контроля за использованием и охраной земли, других природных ресурсов и объектов в Москве, отчуждения земель и оформления прав собственности на земельные участки, предоставление земель в аренду, оформление прав на земельные участки. Московская городская Дума принимает решения об установлении земельных налогов, порядка их взимания и порядка предоставления льгот по ним, определяет штрафы и иные виды административной ответственности за нарушение земельного законодательства по вопросам, отнесенным к ведению города федерального значения и регулирующим земельные отношения. По представлению мэра она утверждает перечень и описание границ земельных участков на территории Москвы, находящихся в федеральной государственной собственности, перечень и описание границ земельных участков на территории Москвы, которые не могут быть переданы в собственность или аренду.

Для всех уставов характерно наличие в них норм, определяющих полномочия законодательных органов в области охраны общественного порядка. К таким полномочиям относятся установление административных санкций за нарушение законодательных и иных правовых актов по вопросам ведения края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, дача согласия губернатору на введение в крае, области или их отдельных частях чрезвычайного положения.

Законодательные органы обладают значительными контрольным функциями. Так, в статью 48 Устава Москвы включена в качестве самостоятельной контрольная функция городской Думы. Дума осуществляет контроль за исполнением на территории Москвы законодательных актов города. Органы исполнительной власти, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица, а также руководящие органы общественных организаций и объединений, органы территориального общественного самоуправления по обращению Думы, депутатской комиссии, рабочей группы или фракции Думы, депутата обязаны в двухнедельный срок предоставлять запрашиваемую информацию по вопросам, относящимся к ведению Думы, а в случае указания на нарушение законодательства незамедлительно принять меры для устранения нарушения и привлечения виновных к ответственности. Дума вправе принять постановление о выражении недоверия Правительству Москвы или должностному лицу городской администрации. Порядок выражения недоверия устанавливается законом города Москвы. Основанием для выражения недоверия являются: грубое нарушение или систематическое неисполнение должностным лицом законодательства, действия или бездействия, повлекшие значительные негативные социальные последствия, а также невыполнение должностным лицом законных требований депутатов Думы либо создание им препятствий в осуществлении депутатской деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение установленных законом города Москвы сроков и порядка предоставления информации.

Следует отметить, что органы исполнительной власти к контрольным полномочиям законодательных органов относятся весьма ревниво. Поэтому было вполне естественно разбирательство в Конституционном Суде Российской Федерации по обращению Главы администрации Алтайского края обоснованности таких полномочий краевых законодателей. Конституционный Суд Российской Федерации признал конституционной часть 2 статьи 87 Устава Алтайского края о том, что глава администрации края ежегодно представляет краевому Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, это обусловлено тем, что данная норма не вводит общую подотчетность исполнительной власти по всем вопросам. Эту позицию он подтвердил, разбирая тяжбу между ветвями государственной власти Читинской области. В этом случае Конституционный Суд Российской Федерации сделал заключение о том, что установление общей подотчетности администрации Читинской области областной Думе ( п. 2 ст. 63 Устава) неконституционно, т.е. противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации. Однако в силу своей природы исполнительные органов обязаны отчитываться перед представительной властью по отдельным направлениям деятельности, например, по вопросам исполнения бюджета. В этом направлении и развивается практика взаимоотношений между законодательными и исполнительными органами.

Перечисленные и иные полномочия законодательных органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов реализуются в принимаемых ими законах и иных правовых актах. В соответствии со статьей 73 и частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации края, области и города федерального значения осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако в целях гарантированности приоритетов федерального законодательства в части 5 этой статьи Конституции Российской Федерации отмечается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным субъектом Федерации по предметам собственного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Эти конституционные положения нашли отражение и получили развитие в краевых, областных, городских, окружных уставах. Однако их интерпретация не всегда в полной мере основывается на Конституции Российской Федерации. Так, например, в Уставе (Основном Законе) Ставропольского края (часть 3 статьи 45) установлено, что федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральными органами власти, действуют, как правило, через принимаемые в соответствии с ними законы Ставропольского края. Таким образом, предполагается как бы объявляющий приказ о “начале” действия соответствующего федерального закона. Между тем, статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает прямое действие федеральных законов по предметам совместного ведения. В Уставе Нижегородской области решен вопрос о сохранении примата федерального законодательства по предметам совместного ведения следующим образом. В пункте 3 статьи 3 названного Устава записано, что при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации орган законодательной власти области может принять закон области или постановления, подлежащие последующему приведению в соответствие с федеральным законом. Во пункте 2 этой статьи записано, что по предметам ведения Российской Федерации органы государственной власти Нижегородской области осуществляет лишь правоприменительную деятельность.

Сфера собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации определена в уставах этих субъектов. Начало начал этой деятельности — принятие уставов. Как уже отмечалось, это право закреплено в статье 66 Конституции Российской Федерации и подтверждено в самих уставах краев, областей, городов федерального значения. Эти основополагающие акты предоставляют законодательным органам право вносить в уставы изменения, дополнения, поправки.

Уставы содержат нормы, определяющие порядок возбуждения и реализации законодательной инициативы, подписания законов и вступления их в силу. Заметим в этой связи, что попытки ряда органов законодательной власти предоставить право подписи законов своим руководителям не увенчались успехом. Они обладают таковым лишь в отношении собственных нормативных и ненормативных постановлений, которых принимается немало.

И последнее. К числу важных полномочий законодательных органов следует отнести их право толкования принятых ими уставов, законов и других нормативных правовых актов. Это позволяет на соответствующем региональном уровне сохранять и поддерживать единое правовое поле, однозначный подход к применению регионального законодательства, что является одной из гарантий его эффективности.


1. См. подробнее об этом, например: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

2. См.: Фадеев В.И. Указ. соч. С. 89.

 Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1996. — № 9-10 (16-17) | Законы и законопроекты. Комментарии | Компетенция законодательных органов краев, областей и городов федерального значения

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх