новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1996. — № 6-7 (13-14) | Парламентаризм в России и за рубежом | Организационная культура представительных собраний

Л.Я.Полуян, И.Ф.Фасеев

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ КУЛЬТУРА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

(парламентская культура — что это такое?)


Введение

Уже около 10 лет в нашем обществе происходят коренные изменения политических, экономических и социальных отношений, идет процесс распада старой тоталитарной культуры и становления новой, пока однозначно неопределимой. Ясно, что это противоречивое, болезненное и сложное явление.

Важнейшими катализаторами накопившегося новаторского потенциала были новые представительные органы власти (представительные собрания, парламенты). Вспомним, как весь мир следил за драматическими заседаниями Первого Съезда народных депутатов СССР (1989г.), Съездом народных депутатов РСФСР созыва 1990г. Как много надежд связывалось с вновь избранными Советами народных депутатов местного уровня. Несмотря на трагические события октября 1993г., следует признать, что именно те протопарламентские Советы сформировали и задали тот вектор, в направлении которого продолжается развитие страны. Хотя общество ожидало большего и надеялось на более быстрые перемены и не могло предвидеть тех потерь, от которых сегодня страдает достаточно большая его часть, тем не менее мы должны отметить, что в подавляющем большинстве общественные движения признали парламентскую демократию как не имеющую альтернативы в современном мире. Не случайно слово парламентаризм стало у нас синонимом слова демократия.

Однако развитие парламентской демократии на развалинах СССР не могло не сопровождаться большими трудностями в силу того, что ни до октября 1917, ни до августа 1989, ни до октября 1993 в России (СССР) по существу не было парламентских традиций, не было культуры парламентской демократии.

Именно этим можно объяснить те непомерно завышенные ожидания, сложившиеся в 1988-1991 годах в обществе в отношении народных депутатов и то стремительное падение авторитета депутатского корпуса в последующем.

Под общественным разочарованием в депутатском корпусе и собственно парламентской демократии лежат вполне объективные причины. Это, во-первых, противоречие между высокими ожиданиями со стороны общества и низкой эффективностью деятельности представительных собраний того периода. Во-вторых, несоответствие деятельности самих представительных собраний задачам, стоящим перед обществом. В-третьих, неэффективность внутренней организационной деятельности представительных собраний. Всё это — по существу проблемы относящиеся к парламентской культуре.

Но что же это такое — парламентская культура?

Для лучшего понимания мы разделим это понятие на две составляющие. Это внутренняя (организационная) культура самого парламента как учреждения и общественная культура внешняя по отношению к самому парламенту, то есть культура среды, в которой представительное собрание существует.

Внешняя культура парламентаризма зависит от сложившихся традиций общества, его ценностей, всего наследия национальной истории.

В этой статье мы сосредоточим внимание только на внутренней парламентской культуре постольку, поскольку она в значительной мере определяет эффективность деятельности парламента.


Основы концепции организационной культуры

Понятие организационной культуры в современном менеджменте включает складывающиеся в организациях традиции, формализованные и неписаные нормы и правила поведения, ценности организации и ее цели. Хотя организационная культура и неосязаема физически, стало общепризнанным, что она является важнейшей неотъемлемой составляющей организации. Сложившаяся культура определяет не только отношения внутри организации и, тем самым, такие существенные характеристики организации, как адаптивность и склонность к осуществлению нововведений, ее стратегические приоритеты, но и ее отношения с потребителями, ее имидж в глазах общественного мнения, которые в современных условиях являются непременными факторами успеха.

Несмотря на обособленность организаций, они существуют не в вакууме, а в рамках определенной общественной среды — национальной культуры. Как правило, организации воспроизводят в своей культуре доминирующие в национальной культуре общественные отношения. Но национальная культура не является однородной. Она включает в себя субкультуры. Например, всюду существуют молодежные субкультуры, этнические субкультуры, субкультуры маргинальных сообществ. С другой стороны, культуры и субкультуры находятся в постоянном движении, развитии.

Культура организации в значительной степени определяется ее сферой деятельности. Например, организационная культура промышленных предприятий сильно отличается от культуры медицинских учреждений, культура которых, в свою очередь, имеет мало общего с культурой образовательных организаций.

Организационная культура зависит и от размеров организации, так как принципы управления большими и малыми коллективами имеют определенные различия. Ясно, что культура на предприятии производящем 600 000 автомобилей в год сильно отличается от культуры фирмы производящей спортивные автомобили по индивидуальным заказам; культура большой клиники будет отличаться от культуры небольшой амбулатории и т.п.

Важное значение для становления организационной культуры имеет история основания организации, влияние собственников или учредителей, а также лиц, которых можно назвать отцами основателями.

Легенды и мифы, неписаные ограничения и всем в организации известные, но никем не объяснимые правила, определяющие “что такое хорошо и что такое плохо”, составляют неотъемлемую часть культурного “капитала” каждой организации.

Было бы большим упрощением относить к организационной культуре только позитивные ценности. Негативные “ценности”, традиции или предпочтения, как, например, расовая, национальная или половая дискриминация при приеме на работу или в уровне заработной платы, также являются частью культурного багажа той или иной организации. Поэтому не следует привносить в оценку организационной культуры морально-этические критерии. Можно сказать: некультурный человек, что несет определенную этическую оценку, но бессмысленно говорить некультурная организация. Значение имеет только то, насколько сложившаяся организационная культура соответствует целям и задачам организации и среде, в которой она существует.

Можно подумать, что организационная культура получает слишком расширительное толкование и в это понятие входят все аспекты деятельности организации. Тогда стоит ли об этом говорить?

Действительно, понятие организационной культуры так же как и общефилософское понятие культуры очень емки и им трудно дать исчерпывающее, однозначное определение. Для нашей цели наиболее подходящим представляется системное определение.

Организационная культура — это все то, что превращает простой набор элементов — работников, руководителей, финансовые и производственные ресурсы в нечто целое, в систему, которая представляет собой нечто большое чем просто сумма составных частей.

Как часто бывает в жизни, самое важное в этом определении находится между строк. Что же может превратить набор элементов в большее чем их сумма?

Это связи и отношения между элементами, информация составляющая эти связи и, наконец, сама структура этих отношений.

Наиболее существенное влияние на культуру организации оказывает система распределения власти, полномочий и ответственности, которой, как правило, соответствует организационная структура.

Власть основывается на обладании ее носителем определенной силы, позволяющей ему влиять или прямо воздействовать на других людей. Существуют несколько видов сил, действующих в организациях, — это сила положения, сила распоряжения ресурсами, сила обладания знаниями и сила личности.

Сила положения является результатом обладания правами (полномочиями) принимать те или иные решения. Эти права делегируются с верхнего уровня иерархии. Сила положения не зависит от личности, занимающей это место, по существу это сила начальственного кресла, а кто конкретно на нём сидит не играет роли.

Сила распоряжения ресурсами возникает в результате права распределять ресурсы. От силы положения она отличается тем, что влияние этой силы распространяется не только вниз по иерархии, но и в значительной степени по горизонтали и даже вверх. Например, в крупных иерархических учреждениях секретарь или помощник первого лица часто обладает непомерным по отношению к своей должности влиянием, за счет того, что секретарь, в определенной степени, распоряжается ценнейшим в организации ресурсом — временем руководителя.

Если определить степень влияния силы длиной стрелок, то сопоставить эти силы можно как это приведено на Рис. 1.

Рис. 1. Сила положения. Сила распоряжения ресурсами.


Эти две силы являются легальными, поскольку поддерживаются узаконенными решениями.

Сила обладания знаниями или сила профессионала связана с тем , что специалист обладает естественной монополией. Никто более (по крайней мере в данной организации) не может сделать то, что может профессионал.

Сила личности связана с индивидуальными характеристиками, такими как сила воли, таланты и способности, то есть тем, что, как говорят, дается человеку от бога.

Крайним выражением силы личности является так называемая харизма.

Харизма — это наделение личности сверхъестественной силой. Харизма возникает в результате героических поступков, умения воздействовать на толпу. Часто харизматические лидеры появляются в эпохи кризисов, когда массы людей ждут избавителя, как это было, например, очень давно с Иисусом Христом и совсем недавно с Б.Ельциным [1]. Эти силы можно сопоставить как приведено на Рис. 2.

Рис. 2. Сила профессионала. Сила личности.


Они являются легитимными силами, поскольку возникают в результате их признания снизу.

Сила профессионала равным образом влияет во всех направлениях. Сила личности как зонтик накрывает всё, что находится под ним, а над собой она не признаёт никого. Харизматические лидеры инстинктивно сторонятся друг друга ( и не признают харизму друг друга: “Бог един и у него может быть только один наместник на земле”); поскольку их конкуренция сжигает силу обоих, поэтому нет горизонтального влияния.

В зависимости от того какие силы оказывают преобладающее влияние в организации, формируется и развивается определенная идеология отношений между составными частями и членами организации и соответствующая этим отношениям организационная культура.

Рассмотрим типичные организационные культуры и соответствующие им структуры.

Культура власти. Это организационная культура, в которой имеется единственный четко выделенный центр принятия решений. Она характерна для организаций, руководимых харизматическими лидерами (секты, некоторые политические партии), предприятий, в которых собственник одновременно является и главным руководителем, и отдельных узкоспециализированных организаций (армия, военизированные учреждения). Их организационная структура похожа на пирамиду или паутину (Рис. 3). На вершине пирамиды или в центре паутины находится центр и источник власти. Как правило, это одно лицо, хотя могут быть особо доверенные приближенные.

Легко представить себе сколь уязвима организация, которая целиком и полностью зависит от воли одного человека.

Рис. 3. Культура власти


Культура власти опирается в основном на силу личности, или на силу положения формального лидера. Эта культура становится крайне неустойчивой, когда у лидера возникают проблемы. Организацию, в которой преобладает культура власти, начинает лихорадить, если харизматический лидер оказывается не в состоянии справиться с проблемами, возникшими перед ним, или лидер государственной организации (подразделения) попадает в немилость у вышестоящих лиц.

Вторую культуру можно назвать функционально-ролевой. Графически соответствующая ей структура напоминает очертания “храма” (Рис. 4.). Она основывается на доминировании силы положения и силы распоряжения ресурсами. По этажам “храма” в строгом соответствии с уровнем и пропорционально его высоте делегируются полномочия принимать решения и право распоряжаться теми или иными ресурсами в определенном объеме. Ресурсы выделяются (соответственно и право ими распоряжаться) для выполнения какой либо функции. Функциям и полномочиям соответствуют определенные роли их носителей и исполнителей. На самом верхнем этаже осуществляется координация деятельности функциональных линий (колонн).

Это наиболее широко распространенная и достаточно типичные структура и культура. У нее много разновидностей. Таковы структуры крупных промышленных бюрократий (предприятия массового производства), некоторых профессиональных бюрократий ( крупные больницы, университеты) и т.п. Поскольку право принимать решения достаточно широко распределено по организации, эта культура достаточна устойчива, консервативна; в ней сложно проводить нововведения.

Рис. 4. Функционально-ролевая культура


Следующая типичная культура основана на обладании специфическими знаниями и предназначением организации в решении специфических задач. В тех случаях когда преобладающая деятельность организации или подразделения связана с необходимостью решения задач, которые способны решить только квалифицированные профессионалы, обладающие соответствующими знаниями, складывается, так называемая, культура задачи. Эта культура характерна для проектных организаций, фирм ориентированных на проектирование и выпуск новых изделий и продуктов.

Графически структуру, соответствующую культуре задачи можно изобразить в виде матрицы, в узлах которой находятся задачи и группы решающие их, а линии обозначают информационные, координационные и управленческие связи (Рис. 5.).

Рис. 5. Культура задачи


В культуре задачи применяются матричные управленческие структуры, используются рабочие группы, управление по проектам, широко используются горизонтальные связи.

Эта культура начала формироваться в проектных и исследовательских организациях западных стран лишь после второй мировой войны, в связи с выполнением крупных военных и аэрокосмических проектов и развитием системно-кибернетической школы в теории менеджмента. С 60 годов достаточно широко используется в различных фирмах и компаниях, особенно при разработке новых продуктов, от компьютерных программ до косметики.

Наконец, четвертый тип культуры, выделяемый по характеру распределения власти и полномочий называется культурой личностей. Эта культура присуща организациям состоящим из объединений индивидуальностей, каждая из которых является независимой, обладает своей собственной силой личности и влиянием. В культуре личностей отдельные персоны преследуют собственные цели; собственные интересы и ценности ставят выше общих.

Графически культуру личностей можно представить в виде пчелиного роя или звездного скопления (Рис. 6.).

Власть и влияние, как правило, основываются на силе личных качеств, способностей и дарований. Если роль одной из личностей начинает сильно превосходить роль других, то в глазах близкого окружения может начать формироваться определенная харизма. Тогда эта личность постепенно выдавливает конкурентов из организации и происходит вырождение организационной культуры в культуру власти.

Рис. 6. Культура личностей


Культура личности характерна для некоторых профессиональных организаций, например, таких как адвокатские конторы, ассоциации писателей и художников, на кафедрах университетов. Культура личности конфликтна, неустойчива.

Эта культура редко встречается в явной форме. Если в результате конфликтов и противоречий организация не распадается, то, как правило, в небольших организациях она трансформируется в культуру власти, в средних и больших в функционально-ролевую культуру [2].

В каждой организации присутствует неявная политическая деятельность, заключающаяся в том, что, как правило, в организациях постоянно происходит скрытая борьба за влияние на лиц принимающих решения, в результате которой образуется неявная политическая структура (партии сторонников какого либо варианта решения, идеи или определенных лиц; взаимоотношения между ними, коалиции, соглашения и т.п.). Традиции, нормы и правила принятия решений зависят от доминирующей культуры. Например в культурах власти для политической структуры характерны фаворитизм, волюнтаризм, частая смена схем принятия решений. (Обычно это выражается в появлении особо влиятельных лиц, про которых говорят: “ногой открывает дверь к директору”.)

В бюрократических организациях отдается предпочтение зафиксированным правилам, которые очень трудно изменить.

В парламентских организациях политическую деятельность и соответствующую ей структуру нужно рассматривать как отдельную культуру. Это связано с тем, что в них, в отличие от других организаций, борьба за влияние на принятие решений, обычно, легализована в виде процедур взаимодействия партийных фракций и коалиций. Однако не следует смешивать внутреннюю организационную политическую культуру (и соответствующую деятельность) с собственно парламентской политической деятельностью, хотя, конечно, нельзя и пренебрегать тем, что это взаимосвязанные вещи. (Культурный аспект парламентской политической деятельности целесообразно анализировать в связи с внешней парламентской культурой.)

Графически эту культуру можно представить в виде круга, разделенного на секторы (фракции). В центре круга находится штурвал, олицетворяющий выбор политического курса и управление им. За место у штурвала и происходит политическая борьба (Рис. 7).


Рис. 7. Политическая культура


Как правило, тот или иной вид культуры редко встречается в чистом виде, кроме того в разных подразделениях организации могут существовать свои субкультуры. Однако в большинстве организаций одна из типичных культур всегда доминирует. Очень сложно проводить изменения в организации, если они противоречат сложившейся в ней культуре. Еще труднее осуществлять изменения самой культуры. Это связано с тем, что любая организация представляет собой в определенном смысле организм, одной из имманентных целей которого является выживание. Поэтому изменения воспринимаются организацией как угроза ее стабильному существованию и организация старается их отторгнуть. Организация, не способная изменяться в соответствии с изменениями окружающей ее среды (социальной среды в широком смысле), деградирует и погибает, так же как это происходит и с живыми организмами.

Поэтому для любой организации, важно знать — какая культура соответствует ее роду деятельности, какие культурные противоречия в ней существуют, в каком направлении нужно развивать ее организационную культуру.

Отдельной проблемой является соответствие организационной структуры и организационной культуре, поскольку структура будет способствовать или препятствовать развитию соответствующей ей или несоответствующей ей культуры.


Организационная культура представительных собраний

Как уже говорилось, обычно, в каждой организации доминирует одна из описанных выше культур.

Особенностью представительных собраний является то, что им в равной степени присущи все рассмотренные организационные культуры, причем в эффективно работающем парламенте ни одна из них не должна быть доминирующей.

Рассмотрим характерные особенности субкультур в представительных собраниях.

Культура личностей имманентно присуща представительным органам. Это обусловлено тем, что каждый депутат является индивидуальностью, имеющей особые права, особый статус (и не только в стенах парламента). В отличие от подобной культуры в других организациях, здесь практически не имеют существенного значения характеристики личности самого депутата, поскольку ее основой является не его личные качества, не личная харизма , а его легитимность — признание избирателями депутата в качестве своего представителя, которому путем выборов делегируется на определенный срок часть суверенитета высшей народной власти.

Негативные особенности культуры личностей, особенно ярко проявляются на пленарных заседаниях, заседаниях комитетов, когда депутаты уходят от темы обсуждения, теряют общую цель, пытаются любым путем реализовать свои собственные интересы, прибегают к различным инсинуациям чтобы опорочить оппонента. Когда обстановка накаляется, зал действительно напоминает возбужденный пчелиный рой.

Особенно сильно влияние культуры личности было в Советах народных депутатов созыва 1990 года. Во многих Советах так и не смогла сложиться нормальная рабочая обстановка, вследствие доминирования культуры личностей. Самым ярким примером в этом отношении являл собой Моссовет. Практически по любому вопросу каждый депутат имел собственное мнение и ни на йоту не поступался принципами. К сожалению и руководство Моссовета не предприняло необходимых усилий для развития других культур.

С другой стороны, культура личности в силу особенности парламентских организаций распространяется и за внутренние пределы организации, поскольку депутат в своем округе олицетворяет и представительное собрание в целом. Круг этой деятельности и обязанности по отношению к депутатам со стороны представительного собрания и других органов власти определяются законами о статусе депутата и регламентами. К сожалению, нам не известны представительные органы (разумеется российские), в которых существовали бы выделенные структуры поддержки индивидуальной деятельности депутатов. Конечно, депутаты имеют своих помощников, они могут пользоваться услугами общих организационных структур, а государственные органы исполнительной власти обязаны их поддерживать и оказывать им помощь. Однако этого явно недостаточно. Отсутствие специализированных структур, обеспечивающих разбор жалоб избирателей, консультаций по решению реальных проблем на местах, нормативно и процедурно регламентированных структур легального лоббирования, так или иначе осуществляемого депутатами, снижает статус депутата, а соответственно и института представительной власти в обществе.

Значение этой культуры и структур ее поддерживающих недооценивается. Проволочки, волокита, а часто и скрытие информации от депутатов являются обычным явлением. Практически полностью не осознаёт эта сторона деятельности депутатского корпуса как средства обратной связи между обществом и государством. Аналитическая работа, основанная на материалах индивидуальной работы депутатов в своих округах, может дать ценнейший материал, имеющий особое значение в условиях реформ.

Не менее важное значение имеют и контрольные функции представительных органов. Хотя согласно действующей Конституции контрольные функции законодательной ветви власти сильно сокращены, тем не менее функция общественного гласного контроля со стороны депутатов, как представителей высшего суверена власти — народа присущи представительным собраниям по определению или, если можно так сказать, по естественному праву и является одной из важнейших прерогатив депутата.

Обычно как раз контрольные функции оказываются нереализованными, поскольку они оставляются на индивидуальную депутатскую активность и инициативу. Неподдерживаемая инициатива истощается и вянет, а активность направляется в конфликтное русло. В результате мы становимся свидетелями падения авторитета депутата и парламентской демократии в целом.

Нужно отметить особое значение структур, обеспечивающих культуру личностей для внутреннего развития самого депутатского корпуса, в частности, депутатской этики, эффективной работы сессий и заседаний, развития компетентности и т.п.

Культура задачи присуща структурам парламентского типа, так как их деятельность разбивается на различные задачи, в частности, такие как принятие отдельных законов. Для подготовки законов и решения других задач создаются экспертные группы, комиссии, согласительные комиссии и другие образования. Эта культура, пожалуй, в наименьшей степени развита в представительных собраниях России. В первую очередь, это связано с низким уровнем развития общей управленческой культуры в стране. Поскольку культура задачи основывается в первую очередь на профессиональных знаниях, ее целью является создание и поддержка процедур использования научных знаний в государственном управлении. К несчастью, существующий в любом государстве, любом обществе определенный разрыв между интеллектуальной культурой и культурой государства у нас всё углубляется и углубляется, принимая всё более угрожающие размеры. Между тем, в развитых странах культура взаимодействия государства в лице представительных и исполнительных органов власти и общества в лице интеллектуальных профессиональных сообществ постоянно развивается. Эта культура является необходимым залогом прогрессивного развития общественных отношений. У нас же наблюдаются регрессивные тенденции, власть не прислушивается и не считает нужным принимать во внимание не только общественное мнение, но и мнение профессионалов.

По существу законотворческий и законодательный процессы несут у нас чисто волевой характер. Это довольно наглядно выражается в практике использования экспертных оценок или заключений. Как правило, от экспертов требуется не поиск оптимальных решений, а обоснование решения устраивающего заказчика.

Культура задачи содержит в себе много составляющих и требует значительных усилий и ресурсов для развития и поддержки. Однако важно отметить, что как раз эта культура является интегрирующей и от ее уровня в определяющей степени зависит эффективность работы представительного собрания.

Ролевая или функциональная культура выражается в том, что общая деятельность депутатов как представительного собрания разбивается на определенные направления и, в соответствии с ними, депутаты группируются в постоянные комитеты и комиссии для того, чтобы в конечном итоге реализовать функции парламента как целостной организации (решения исходят не от групп депутатов и даже не от тех кто голосовал за, а от всего депутатского корпуса).

Эта культура, обычно присутствует всюду и вследствие привычности кажется простой. Однако, на самом деле, поддержка ее эффективности является довольно сложной задачей.

Во-первых, функциональное разделение законотворческого процесса по, так называемым, профильным комитетам приводит к проблемам координации не только обсуждения законопроектов в комитетах (особенно непрофильных), но и системного соответствия законодательных актов друг другу. К несчастью мы являемся свидетелями полного хаоса и в самом законотворческом процессе, и в действующем законодательстве в целом.

Во-вторых, образующаяся структура распределения ролей между депутатами (спикер, его заместители, председатели и заместители председателей комитетов) постоянно входят в противоречие с культурой личностей, в которой все депутаты имеют равный статус.

В-третьих, возникают определенные противоречия между функционально-ролевой культурой постоянных комитетов и функционально-ролевой культурой общих служб (аппарата) представительного собрания как целого.

И, наконец, в-четвертых, структура постоянных комитетов оказывается той площадкой, в рамках которой обычно проявляются противоречия и конфликты между всеми другими культурами.

Культура власти основывается на добровольной передаче части полномочий отдельным депутатам для организации эффективной работы представительного собрания в целом.

Организация работы требует эффективного управленческого обеспечения. Для реализации управленческих функций часть полномочий передается отдельным лицам (председатель или спикер, управляющий делами, руководитель аппарата и т.п.), которые возглавляют определенные структуры. В этих структурах преобладает культура власти. Однако, превышение полномочий довольно обычное явление. Это объясняется, прежде всего, “последействием” старой тоталитарной культуры власти, в которой все мы были воспитаны. (Перефразируя известное изречение: “все мы вышли из николаевско-сталинской шинели”.) Атавизмы тоталитарной автократической культуры весьма живучи. Легко изменить лозунги и даже цели, но очень трудно изменить свое поведение. Люди, привыкшие к автократическому или патерналистско-авторитарному стилю руководства, быстро восстанавливают привычные отношения. причем важно понимать, что этот процесс идет не только сверху, но и снизу. Люди не привыкшие к самостоятельности, к принятию на себя ответственности чувствуют себя в большей безопасности под “зонтиком” отеческой опеки авторитарного руководителя.

Решение не в том, что культуры власти не должно быть вовсе, напротив она должна быть, но существовать и действовать в строго ограниченных рамках. Проблема в том, что вырождение культуры власти в жесткую автократию или мягкий патерналистский авторитаризм мгновенно входит в противоречия с другими культурами либо подавляя их, либо создавая конфликты.

Политическая культура выражается в деятельности партийных фракций и депутатских групп. Иногда политическую культуру в парламенте приравнивают к парламентской культуре в целом. Как мы убедились, парламентская культура включает в себя целый ряд субкультур. Конечно, политическая культура одна из важнейших, но самое главное в том, что она в наибольшей степени привлекает внимание наблюдателей, поскольку в большей степени проявляется для внешнего наблюдателя.

Политическая культура вырождается, если в ней начинает превалировать закрытая политика над открытой. Иногда в экстремальных, кризисных ситуациях закрытая политика (сговор, секретные соглашения) может быть неизбежна и эффективна, но если она становится практикой, применяется постоянно, то приводит ее участников к неминуемому кризису.

Поэтому в регламенте и других нормативных документах не должно быть лакун, допускающих развитие закрытой политики и ее превосходство над открытой политикой.

Важно, чтобы были выработаны механизмы не допускающие доминировали политической культуры над другими культурами, так как в долгосрочном плане это может привести к опасным последствиям — монопольно идеологизированной политической культуре, которая порождает тоталитарное общество. Это особенно опасно для России и в силу условий экономического кризиса, и в силу наличия в национальной культуре склонности к популизму и идеологизированному поведению.

А в краткосрочном плане доминирование политической культуры приводит к противоречиям с другими культурами. Например, к нарушению работоспособности комитетов, борьбе за распределение мест председателей комитетов и т.п., то есть к противоречию с функционально-ролевой культурой. Доминирование политической культуры отрицательно сказывается на развитии культуры задачи, поскольку политики и профессионалы имеют разные жизненные ценности. Подавление политической культурой культуры личностей приводит к зависимости депутатов от партийных боссов, снижению реальной связи депутатов с избирателями.

Низкая политическая культура может полностью парализовать деятельность представительного собрания. Доминирование политической культуры неизбежно приводит к деградации парламентской культуры в целом. Особенно сильно это выражается в развитии политиканства, коррупции, пренебрежении интересами избирателей. Всё это ведет к громким политическим скандалам и потере доверия со стороны избирателей.

Как видно, перед депутатами стоит достаточно сложная задача — работать в пяти культурах одновременно. В каждой из культур свои правила поведения, свои каналы распространения информации, свои нормы и правила принятия решений, свои критерии оценки эффективности деятельности. Это порождает противоречия. Человек, попадающий из привычной ему культурной среды в непривычную, испытывает культурный шок. Возможно, частое переключение депутатов из одного культурного контекста в другой и трудности адаптации, возникающие при этом, являются одним из главных источников довольно часто встречающегося неадекватной реакции и поведения.

Очевидно, что представительное собрание как и любое другое учреждение должно обеспечивать эффективное выполнение своих функций. Для этого необходимо, чтобы в нём не возникали разрушительные внутренние конфликты и оно было способно развиваться и адаптироваться к изменениям в окружающей среде. (Под конфликтом здесь понимаются состояние неудовлетворительной, неэффективной деятельности нескольких субъектов, выражающейся в невозможности достигнуть целей этих субъектов. Сами субъекты могут быть организационными структурами или личностями. Любой конфликт является следствием неэффективности какой либо предыдущей деятельности и причиной неэффективности последующей.)

Самые сильные, практически неразрешимые конфликты возникают, если организационная структура не соответствует организационной культуре. Например, в подразделении, где доминирующей является культура власти, невозможно привить культуру задачи, а если в группе превалирует культура личностей, трудно рассчитывать, на эффективную реализацию ее функций.

Поскольку мы установили, что представительным органам присущи пять культур, в их структуре должны быть подразделения, обеспечивающие функционирование и развитие этих культур, так как организационная структура наряду с нормативными актами, устанавливающими ее легальность, является базовой составляющей той или иной организационной культуры.

И главная задача организационной структуры должна заключаться в том, чтобы обеспечивать гармоничное взаимодействие и сочетание элементов этих культур так, чтобы между ними не возникало разрушительных противоречий.

Культурные различия и столкновения оказываются главными источниками внутренних конфликтов (неэффективных взаимодействий) между подразделениями. Для снижения конфликтности (повышения эффективности) необходимо, чтобы структуры относящиеся к разным культурам были разделены как физически, так и организационно. Но при этом должен быть четко и недвусмысленно определен порядок координации их деятельности и процедуры разрешения возможных проблем и противоречий. Важно также, чтобы между этими структурами не были заложены конфликты целей. (Конфликты целей возникают, если эффективное решение задачи одного подразделения приводит к снижению эффективности достижения цели другого подразделения.)

Таким образом, мы приходим к выводу, что должны существовать 6 организационных субструктур (пять субкультур плюс общие службы). Каждая структура, поддерживающая определенную культуру, должна быть четко описана в регламенте и других положениях.

(Конечно, мы вывели за рамки обсуждения некоторые общие вспомогательные службы, однако то какие службы будут признаны вспомогательными в некоторых случаях не очевидно.)


Проблемы адаптивности парламентской

организационной культуры

Наш подход будет неполным, если мы не рассмотрим представительное собрание как целостность. вышеприведенный анализ отнюдь не означает, что организация распадается на обособленные части. Напротив, он демонстрирует, что организация является сложным организмом, содержащим в себе множество отношений и достижение его продуктивного функционирования — не простая задача.

Для организации, как целостного организма, важнейшей проблемой является проблема его эволюции, развития. С точки зрения организационной теории следует, что для представительных собраний перманентной проблемой является организационно-культурная преемственность между созывами депутатов. Известно, что продуктивность людей переменивших место работы падает на определенную величину и восстанавливается спустя определенное время, как это приведено на Рис. 8.


Рис. 8. Кривая адаптации к новому месту работы


Вновь избранным депутатам требуется для адаптации довольно значительное время. (Гораздо больше чем при перемене места работы.) Кроме того происходят изменения в составе фракций политических партий, меняются их лидеры. На установление новых отношений также требуется время. (В тех парламентах, где предусмотрена частичная сменяемость депутатов, эти изменения протекают менее болезненно.)

Изменения в составе депутатского корпуса вносят возмущения и в организационную культуру. Эти внутренние изменения наряду с изменениями окружающей среды (технологическое развитие общества, изменения общественных отношений, общественного сознания и мнения) воздействуют на организационную культуру и приводят к необходимости ее развития. Носителями организационной культуры в представительных собраниях являются депутаты и служащие. Депутаты являются более динамичной частью, служащие более стабильной. В сущности, хранителями культуры оказываются служащие в большей степени чем депутаты. Признание этого факта требует рассматривать взаимоотношения служащих и депутатов под другим углом зрения чем прежде.

Привычный взгляд, унаследованный от сталинской партийной бюрократии и коренящийся в российской чиновничьей традиции, сводится к делению служащих на две категории — лиц, имеющих право принимать решения, то есть “начальников” и аппарат, то есть служащих, готовящих эти решения. (Здесь сознательно применяется термин начальник, хотя лицо занимающее должность может называться иначе.) На наш взгляд, такой подход не только не правомерен, но и унизителен (хотя мы и не разделяем чисто популистскую антиаппаратную “волну”). Не правомерен он потому, что сводит специалистов до уровня винтиков бюрократической машины, лишает их стимулов к развитию, творческой работе. Такой чисто механистический подход присущ вырожденной культуре власти и не оставляет места для развития культуры задачи и функционально-ролевой культуры. Унизителен — поскольку извращается сам процесс принятия решения. Специалист, его способности, знания и умения используются не для поиска оптимального в данных условиях решения, а лишь для обоснования воли начальника. (Причем не важно кто выступает в роли начальника — депутат или не депутат.) Таким образом складывается волевой стиль принятия решений.

Противоположный подход заключается в признании ведущей роли в подготовке и принятии решений специалистов и профессионалов, а не “начальников”, что требует совершенно иных подходов. Роль руководителя в этом случае заключается, прежде всего, в подборе специалистов соответствующего уровня квалификации, привлечении к решению задач профессионалов, поддержке с ними продуктивных связей и отношений, организации самого процесса решения задачи. При этом подходе принятие решения превращается из волевого акта руководителя в организованный процесс сотрудничества заинтересованных сторон: служащих в силу их положения, ответственности и служебного долга; профессионалов в силу их профессиональных интересов и профессионального долга; депутатов в силу их долга перед обществом, интересов избирателей и политической доктрины партии, к которой они принадлежат. Такой подход возможен только на основе концептуального стиля принятия решений. Постольку, поскольку в этом процессе служащие представительного собрания являются наиболее стабильной составляющей, именно они и могут быть носителями, хранителями и катализаторами такого подхода и соответствующей ему культуры задачи. В современном менеджменте в таких случаях применяется методология командной работы. Команда (team) представляет группу людей, объединенных общей целью. Каждый член команды играет определенную роль. Лидер интегрирует личные цели членов группы с целью группы, поддерживает деятельность команды, представляет и отстаивает ее интересы. Генератор идей вырабатывает В этом случае не остается места аппарату как понятию, возможна только канцелярия или другие обеспечивающие службы ( в том смысле, каком традиционно понимаются функции аппарата). Специалисты тогда не должны рассматриваться как обслуживающий или обеспечивающий персонал. Соответственно они не должны находится в штате канцелярии (аппарата) комитета или комиссии. (Это, однако, не означает, что в структуре комитетов и комиссий не должно быть профильных специалистов-профессионалов.) Очевидно, такой подход требует совершенно отличной от существующей организационной культуры и соответствующей организационной структуры.

Может возникнуть вопрос: не подменят ли служащие и профессионалы в таком случае депутатов? Не узурпируют ли они право депутатов принимать решения, делегированные им сувереном власти, то есть народом? Конечно нет! Поскольку окончательные решения будут всегда приниматься представительным собранием, в лице комитета или комиссии, а в соответствующих случаях собранием в целом.

Конечно, реализация такого подхода является довольно сложной задачей, хотя методы достижения известны и также имеется богатый опыт стран с развитой управленческой культурой.

В заключение, наверное, нужно отметить, что в настоящем обзоре, скорее, поставлены вопросы, чем предложены исчерпывающие ответы.

Тем не менее, можно сделать определенные выводы.

Прежде всего важно понимать, что в силу своей специфики представительные собрания в отличие от других организаций и учреждений намного более динамичны в своей внутренней жизни. Этот динамизм связан с взаимодействием пяти организационных субкультур. Поэтому и депутаты, и служащие испытывают большие нагрузки в результате культурных столкновений, особенно если они не прошли соответствующей подготовки.

Организационная культура в значительной степени определяет эффективность деятельности парламентских собраний и планомерная работа по ее совершенствованию может внести существенный вклад в развитие парламентской культуры общества в целом.

И наконец, мы не стали обсуждать различия представительных собраний различного уровня и давать конкретные рекомендации по совершенствованию различных сторон организационной культуры или применению конкретных методов решения конкретных организационных проблем.

И это не удивительно. Причина в том, что каждая проблема индивидуальна, требует отдельного диагноза, и отдельного подхода для ее решения [3].


1. Концепцию власти харизматической личности разработал немецкий социолог Макс Вебер: “... Преданность харизме пророка или вождя на войне, или выдающегося демагога в народном собрании или в парламенте как раз и означает, что человек подобного типа считается внутренне “призванным” руководителем людей, что последние подчиняются ему не в силу обычая или установления, но потому, что верят в него”. (Вебер М. Политика как призвание и профессия // В кн.: Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 647).

2. Концепцию четырех типичных организационных культур развил английский теоретик менеджмента Чарльз Хэнди.

3. Однако необходимо предупредить читателя, что, если возникнет желание осуществить какие либо значительные изменения в культуре своей организации, вероятность неудачи для него составляет все 100%. Более того, также как самолечение человеческого организма может привести к летальному исходу, так и самолечение вырожденной (больной) организационной культуры может привести к еще большим проблемам. Для оздоровления организационной культуры разработаны специальные методологии, которыми владеют консультанты по менеджменту и организационному развитию.

 Публикации | Представительная власть: мониторинг, анализ, информация | 1996. — № 6-7 (13-14) | Парламентаризм в России и за рубежом | Организационная культура представительных собраний

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх