новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Полпреды президента: проблемы становления нового института | Исторический опыт создания вертикали власти: генерал-губернаторства в России

А.А. Левандовский

ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ СОЗДАНИЯ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ: ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВА В РОССИИ


Сейчас принято считать, что прообразом недавно учрежденных полномочных представителей Президента России в федеральных округах в значительной мере является институт генерал-губернаторов, существовавший в императорской России с 1775 по 1917 год. Действительно, создание обоих институтов в решающей степени было ответом верховной власти на кризис традиционной системы управления по линии Центр — регионы. Однако на этом их поверхностное сходство, пожалуй, и заканчивается. Для того же, чтобы попытаться более содержательно ответить на вопрос о применимости исторического опыта генерал-губернаторств к современной России, следует подробнее рассмотреть основные этапы становления и развития этого института в широком историческом контексте. Это, по крайней мере, поможет глубже понять, какая историческая информация может оказаться полезной и для современного процесса государственного строительства и каких ошибок не следует повторять.

От «отеческого обычая» к «регулярному государству» (XVII — первая половина XVIII в.). Прежде, чем перейти к характеристике генерал-губернаторств как одной из самых важных составных частей системы управления дореволюционной России и генерал-губернаторов как определяющих субъектов этой системы, необходимо сделать несколько предварительных замечаний.

Появление генерал-губернаторств в России явилось своего рода «отложенным» результатом административных реформ Петра I. Великий преобразователь в целом очень последовательно продолжал дело своих предшественников, стремившихся к созданию унитарного, централизованного государства, и употреблял для этой цели сугубо новаторские средства, широко используя незнакомый для России европейский опыт. Этот подход был реализован и в отношении такого принципиально важного вопроса, как отработка взаимосвязи между Центром и регионами. Здесь так же, как и в великом множестве других вопросов, Петр в корне нарушил давно сложившиеся традиции.

Московское правительство, на протяжении нескольких веков собиравшее под свою руку раздробленные русские земли, выработало для себя в этом процессе некоторые элементарные правила и очень последовательно их соблюдало. Во-первых, Москва не любила больших областей — уезды, на которые подразделялась подвластная ей территория, были, как правило, невелики. Во-вторых, посылая в уезд своих представителей-наместников (с XVII века — воевод), центр в то же время для ведения массы административных дел стремился широко использовать ответственных лиц, выбранных из среды местного населения, — целовальников, старост. И, наконец, в-третьих, — что, быть может, наиболее важно — московское правительство избегало создавать промежуточные инстанции между центром и регионами. Воевода получал в управление уезды непосредственно от царя и, в свою очередь, отписывал о своей деятельности прямо в Москву — царю. Тесную связь центр поддерживал и с местными выборными.

Смысл подобной системы очевиден: население всех многочисленных уездов, за годы раздробленности отвыкшее от единой власти, постоянно приучалось к мысли, к ощущению, что у всех разнородных земель, входивших в состав Русского государства, есть один центр — Москва, — что именно там решаются все важнейшие государственные вопросы. Но это была политическая выгода той системы управления. В административном же плане она имела много негативных моментов. Сколько-нибудь стабильной системы органов управления в уездах практически не было и быть не могло — «за всем должно было обращаться в Москву», где сосредотачивалось не только высшее управление (царь, Боярская дума), но и, так сказать, «среднее» — территориальные приказы.

Как уже было отмечено, Петр изменил традиционному подходу в этом вопросе, причем непосредственным толчком к этому явились внешние обстоятельства. Используя шведский опыт губернского устройства, которое существовало на присоединенных в ходе Северной войны прибалтийских территориях, Петр в 1708-1710 годах в процессе областной реформы распространил его на всю Россию.

К сожалению, реформа не удалась. Что вполне годилось для Швеции, плохо прижилось в России. По сути, Петр уничтожил то хорошее, что было при старой организации власти, — тесные, хотя и сумбурные, связи между центром и регионами; достичь же главной цели — создать сколько-нибудь стабильную и действенную систему органов управления на местах — ему так и не удалось.

Огромные по территории губернии (десять на всю Россию) были отданы под власть губернаторов, сконцентрировавших в своих руках всю полноту власти во всех сферах управления (своего рода маленьких царьков). Им подчинялся весьма обширный штат чиновников, деятельность которых, однако, так и не была толком скоординирована. Точно так же отсутствие координации отличало и те требования, с которыми обращались к губерниям коллегии — новые центральные органы управления, — каждая из которых занималась лишь одной категорией дел («отраслью»), в отличие от прежних территориальных приказов, где уезд воспринимался как единое целое. Это противоречие между территориальным и отраслевым принципом управления создавало дополнительные трудности в управлении губерниями.

Не удивительно, что при такой плохой управляемости уже самому Петру и его преемникам нередко приходилось посылать воинские команды на места, в губернии, для наведения порядка и сбора податей — то есть действовать средствами чрезвычайного положения.

Генерал-губернаторы как связующее звено (вторая половина XVIII в). Относительный порядок в этом хаосе навела Екатерина Великая, и одним из чрезвычайно важных элементов этого порядка стало учреждение должности генерал-губернаторов. Указ же, четко определивший механизм местного управления, — «Учреждение о губерниях» — был опубликован в 1775 году.

Губернская реформа Екатерины, в отличие от петровской, была хорошо продумана и, в основном, вполне результативна. Проведя новое, гораздо более разумное, чем при Петре, административно-территориальное деление (40 губерний, примерно с одинаковой численностью населения каждая), Екатерина развернула строительство системы управления на двух уровнях — в губерниях и уездах, стремясь как можно теснее связать их друг с другом. При этом в основу реформы был положен воспринятый с Запада, причем достаточно органично, принцип разделения властей.

Губернатор, формально являвшийся «хозяином» всей губернии, реально занимался административным управлением, вмешиваясь в другие сферы только в случае крайней необходимости. Осуществлял он свои функции при помощи губернского правления. В уезде непосредственным агентом губернаторской власти являлся капитан-исправник с несколькими помощниками (заседателями). Характерно, что в отличие от всех остальных чиновников, эти избирались из среды местного дворянства, что еще больше сплачивало формальных агентов высшей власти (чиновников) и неформальных (дворян-помещиков). Раскладкой и сбором податей в губернии ведала особая Казенная палата во главе с председателем (обычно он же — вице-губернатор). На уездном уровне этими делами занимался подчиненный Палате уездный казначей. Точно так же, независимо от губернатора, функционировали судебные органы, причем губернский суд был высшей апелляционной инстанцией для уездного. Эта реформа вполне оправдала себя и в екатерининские времена, и в исторической перспективе. С незначительными изменениями подобная система органов местного управления просуществовала вплоть до 1917 г.

Таким образом, Екатерина II на крепостном фундаменте, подготовленном ее предшественниками, весьма умело отстроила первые — нижние — этажи системы управления. Однако на высшие — центральные органы управления — ее сил не хватило; здесь все осталось по-прежнему. Коллегии находились в столь же полном несоответствии с новыми губернскими органами, как и со старыми. Вместо реорганизации их в связи с переменами, произошедшими на местном уровне, Екатерина пошла по другому пути: можно сказать, что она не решила проблему, а попыталась ее обойти.

Жалуясь на то, что коллегии «заслоняют» губернии от правительства, Екатерина создала механизм прямой связи между центром (а точнее сказать, самой императрицей) и регионами. Главным передаточным звеном в этом механизма стали именно генерал-губернаторы. Их функции так же, как и место в системе государственных учреждений, были достаточно четко определены в «Учреждении о губерниях»: генерал-губернаторы должны были осуществлять «общее наблюдение за администрацией и сословиями, сообразно видам высшего правительства». Сами они, в свою очередь, являлись объектами наблюдения со стороны императрицы и Сената, — то есть коллегии были над ними совершенно не властны.

Итак, речь шла о надзоре центральной власти, прежде всего самой царицы, над деятельностью местных органов управления с помощью своих личных агентов. Подобное понятие вполне допустимо по отношению к генерал-губернаторам екатерининских времен — отбор здесь происходил в полном соответствии с личным отношением к ним царицы: на этот пост попадали лишь сановники, многократно проверенные и вызывавшие у Екатерины безоговорочное доверие — такие, как П.А.Румянцев или Г.А.Потемкин.

Итак, губернская и уездная администрация должны были заниматься своей повседневной, предписанной им деятельностью, а генерал-губернаторы от лица самой императрицы должны были за этой деятельностью надзирать. Естественно, что этот надзор не ограничивался пассивным наблюдением. Допускалось их прямое вмешательство в губернские и, тем паче, уездные дела с целью пресечения всякого рода безобразий. Характерно, что при перечислении поводов для вмешательства законодатель на первый план выдвигал борьбу «со всякого рода злоупотреблениями, а наипаче с роскошью безумной и разорительной, обуздание излишеств, беспутства, мотовства, тиранства и жестокости» (совершенно очевидно, что во многих отношениях речь здесь шла о злоупотреблениях не только и даже не столько местных чиновников, но и местных дворян-помещиков). На генерал-губернаторов возлагалась и борьба с волокитой и разнообразными «неисправностями» местных властей — об их упущениях по службе генерал-губернаторы должны были доносить Сенату, а в случаях вопиющих — самой императрице. Кроме того, генерал-губернаторы должны были проявлять себя как реальная власть в случае народных волнений.

Другими словами, местные власти, как губернские, так и уездные, должны были действовать в рамках определенного порядка сами и обеспечивать его соблюдение со стороны всех слоев местного населения. Когда же этот порядок, так или иначе, нарушался, — на сцене появлялись генерал-губернаторы. В законодательстве, таким образом, речь шла именно о надзоре; властное же вмешательство агентов верховной власти допускалось лишь в обстоятельствах исключительных.

Однако такие ограничения ничем реально не гарантировались… Местные власти попадали в полную и безоговорочную зависимость от генерал-губернаторов; последние же, при доверительном отношении к ним императрицы, были, по сути, совершенно бесконтрольны (надзор над ними со стороны Сената при таких обстоятельствах носил характер совершенно формальный). Ну, а поскольку на этот пост императрица вполне сознательно подбирала людей предельно энергичных и деятельных, почти сразу выяснилось, что реально управляют регионами именно они; губернские же учреждения превратились в исполнительные органы при генерал-губернаторах.

Возможно, в подобной системе был свой смысл — во всяком случае, для XVIII века, когда структура управления еще не устоялась, нравы после петровского «цивилизационного» переворота были дикие, и на местах нередко происходили злоупотребления и совершались преступления вопиющие. В частности, многие магнаты — особенно сановные, из отставных генералов — просто не подчинялись местным властям, нарушая все и всяческие законы, а те боялись с ними связываться… И правильно боялись: случаев издевательств, избиений, а то и убийств представителей местной власти в летописях ее деяний в это время великое множество — тут капитан-исправника в погребе запрут, там уездного казначея выпорют. (Генерал-аншеф Девиер, например, просто расстрелял из двух пушек земский суд, прибывший к нему для ведения уголовного дела.) В таких случаях так же, как и во многих прочих, генерал-губернаторы, обладавшие огромным авторитетом и вполне реальной властью, были просто незаменимы. Можно привести немало примеров их деятельности во благо.

Но в то же время вполне понятно, почему уже современники называли генерал-губернаторов «сатрапами»: произвольный, беззаконный, по сути, характер их управления был очевиден. При их, на деле, безграничных полномочиях возникало вполне оправданное ощущение, что Россия теряет единство, распадается на составные части, связанные почти исключительно личностью императрицы — ведь только ей подчинялись генерал-губернаторы в своей деятельности.

Представляется, что Екатерина II прибегла к подобному управлению, основанному на личном произволе, пусть и очень незаурядных людей, не от хорошей жизни. Создав логично организованную, но весьма разветвленную и многообразную систему управления на местах и не сумев (или не успев) связать ее воедино с центральными органами управления, она явно ощущала угрозу возможного надлома, разрыва единой административно-бюрократической системы. Генерал-губернаторы должны были компенсировать очевидную слабость и ненадежность связей между центром и регионами. Однако — и это важно подчеркнуть особо — как и всякая чрезвычайщина, генерал-губернаторское правление выглядело мерой временною — вплоть до создания единой для всей Империи «линейной системы» органов управления, опирающейся «на твердое основание положительных законов».

«Линейная система» и генерал-губернаторы (начало — середина XIX века). Подобная система была создана в ходе реформ в первые годы правления Александра I. В 1802 г. двумя указами — об учреждении министерств и о правах Сената — молодой царь завершил многовековое (на три с лишним столетия) дело своих предшественников.

Министерства, заменившие обветшалые коллегии, выгодно отличались от них по целому ряду показателей. Во-первых, коллегиальный принцип (каждой коллегией управлял Совет во главе с президентом и вице-президентом) был заменен принципом единоличной власти и столь же единоличной ответственности каждого отдельно взятого министра. Во-вторых, при определении сферы деятельности каждого министерства функциональное деление проводилось гораздо более четко и, главное, разумнее, чем в случае с коллегиями. Именно в это время появляются хорошо нам знакомые МВД, Минфин, Минюст и т.д. И, наконец (что, может быть, наиболее важно), впервые за всю историю России центральные органы управления были реально увязаны с местными. В это время создавалась, а чуть позже при Михаиле Сперанском отлаживалась, так называемая «линейная система» — губернаторы становились чиновниками МВД, назначались по представлению соответствующего министра, от него получали указания, перед ним отчитывались — точно так же, как капитан-исправник получал указания от губернатора и перед ним был ответственен за свою деятельность. Аналогично проводились сквозь всю страну линии Минфина — через Казенную палату, вплоть до уездного казначея; Минюста — через губернские и уездные суды.

Что же касалось Сената, то он был как бы вынесен из этой стройной и единообразной системы, поставлен особняком — с целью контроля над ней с позиций соблюдения законности. В частности, ему вменялось в обязанность ревизовать с этих позиций местные органы управления.

После подобных реформ генерал-губернаторы явно стали ненужным, лишним звеном в системе управления. Их обязанности теперь прекрасно выполнялись преобразованными органами центрального управления. Министерства контролировали губернскую администрацию с точки зрения добросовестного исполнения ею своих обязанностей, Сенат — с позиций соблюдения законности.

Однако потребовалось время, чтобы осознать то, что сейчас представляется очевидным. Прежде чем упразднить генерал-губернаторства за явной ненадобностью, их попытались преобразовать.

В 1816 г. по повелению Александра I был разработан проект, по которому генерал-губернаторства укрупнялись (в каждое должны были входить от трех до пяти губерний; раньше, как правило, две) и становились промежуточным уровнем управления между центральным и местным. Проект сразу же вызвал серьезные возражения среди высших сановников. В частности, последовательным противником намечавшейся реформы был тогдашний министр финансов Гурьев, весьма убедительно доказывавший несовместимость министерств с генерал-губернаторствами.

Тем не менее, в 1819 г. Александр I пошел на эксперимент, поручив одному из своих приближенных — генерал-адъютанту Балашеву — «проверить проект на деле»: последний был поставлен во главе вновь образованного генерал-губернаторства из Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской и Тамбовской губерний. При этом генерал-губернатору отводилась роль «ежеминутного инспектора» органов государственной власти на местах. Однако уже в 1827 г. при Николае I эксперимент был признан ошибочным и бесполезным. Это решение вполне отвечало духу царствования Николая I — большого поклонника централизации и единообразия в сфере управления. В 1830-1850-х годах генерал-губернаторства, в основном, упраздняются: Николай очень последовательно придерживался мысли, что они совершенно не нужны на территории, «управляемой на общих основаниях». Его сын и наследник Александр II в начале своего царствования придерживался той же политики: им, в частности, в 1866 г. было «за ненадобностью» ликвидировано Санкт-Петербургское генерал-губернаторство. Вообще в Великороссии к этому времени осталось только одно Московское генерал-губернаторство, да и то с целями не административными, а чисто декоративными — внешние пышность и блеск генерал-губернаторского правления должны были, хотя бы отчасти, компенсировать старушке Москве потерю ей первенствующего значения в Империи.

Генерал-губернаторы как исключения, постепенно ставшие правилом (середина XIX — начало XX веков). Поначалу, казалось, что речь действительно идет об исключениях: в конце царствования Николая I, в 1853 г., им была подписана «Инструкция генерал-губернаторам», в соответствии с которой целый ряд губерний получал «особое учреждение»: губернии Сибирские, Кавказские, Малороссийские, Прибалтийские и ряд других. Как видно из этого перечня, речь шла о так называемых окраинах Империи — пограничных регионах, либо максимально удаленных от центра и редко населенных, либо таких, где были сильными местные национальные движения. Иными словами, речь шла о губерниях, где традиционная для Центральной России система управления оказывалась неэффективной и недейственной. Эти губернии и объединялись в генерал-губернаторства.

Сразу же нужно отметить, что «новые», условно говоря, генерал-губернаторы по сути своей деятельности очень напоминали «старых», выгодно отличаясь от них четким и определенным юридическим обоснованием своего положения. «Старых» генерал-губернаторов законодатель тщетно пытался вписать в общую систему управления, куда они никак не вписывались, «новые» — очень последовательно выводились за ее рамки как исключение из общего закона, вследствие особого характера местности, которой они управляют. «Старые» генерал-губернаторы, которым формально предписывалось лишь «наблюдать», реально управляли, нарушая, по сути, свой законный статус; «новые» — совершенно недвусмысленно получили право высшего управления на вверенной им территории.

Очевидно, что в ряде случаев, как, например, в Сибири или Оренбургской губернии, особый статус был, отчасти, оправдан вполне реальными проблемами, связанными с управлением этими обширными, малонаселенными, нередко труднодоступными территориями. В то же время в Прибалтике или, так называемом, Западном крае (Польша и Литва) подобная мера принималась исключительно в репрессивных целях — прежде всего для того, чтобы облегчить русификацию местного населения и удержать за Империей эти территории.

Для понимания роли генерал-губернаторов в новых исторических условиях важно отметить, что при очень расплывчатом и неясном определении компетенции «исключительных» генерал-губернаторов («устранять всякий повод к ложным понятиям, улучшать сельское хозяйство.., поощрять все частные и общественные предприятия»), «Инструкция» предоставляла им вполне реальную власть. Действуя вне общей системы управления, генерал-губернатор был практически независим от центра, подчиняясь непосредственно императору; зато администрация вверенных ему губерний, не говоря уже о местном населении, зависела от него полностью. Генерал-губернатор сносился с министерствами как равный с равными; в его обязанности не входило «отчитываться» перед министрами — он должен был лишь «доводить до их сведения». В то же время никакая мера относительно территории, находящейся в ведении того или иного губернатора, не предпринималась иначе, как «по предварительном истребовании соображений и заключений губернатора». Губернская администрация была практически лишена возможности входить в контакт с министерствами через голову генерал-губернатора; зато последний своей властью мог сместить любого из ее представителей за исключением высших (губернатора и вице-губернатора) — в отношении же этих последних он имел право ходатайствовать перед соответствующими министерствами об их смещении, и ходатайства его, как правило, удовлетворялись. Иными словами, на окраинах Российской империи на протяжении двух десятилетий стал отрабатываться механизм чрезвычайного положения, который, когда пришло время, стал определяющим для всей ее территории.

Это время пришло в конце 1870-х годов, на пике революционного движения, когда террористы-народовольцы начали настоящую охоту на царя Александра II. После очередного покушения, 5 апреля 1879 г., был опубликован царский указ о введении «временных генерал-губернаторств» в Петербурге, Харькове и Одессе и о предоставлении соответствующих прав генерал-губернаторам Московскому, Киевскому и Варшавскому (причем им подчинялись не только те губернии, в которых они находились, но и смежные с ними). В соответствии с этим указом власть генерал-губернаторов, и без того исключительная, еще более усиливалась. Они, в частности, получали право по своему усмотрению предавать военному суду лиц, подозреваемых в государственных преступлениях, арестовывать и высылать без суда и следствия («административно») всех лиц, «дальнейшее пребывание которых в тех местностях они признают вредным»; приостанавливать и запрещать периодические издания и «вообще принимать те меры, которые по местным обстоятельствам они признают необходимыми для охранения спокойствия в вверенном им крае».

Сейчас кажется совершенно очевидным, что с точки зрения борьбы с непосредственной причиной, породившей этот указ, — террористической деятельностью небольшой группы отлично законспирированных революционеров-подпольщиков — меры, предлагаемые им, были совершенно бессмысленны, если не вредны. В это время в стране отсутствовало массовое народное движение; народовольцы не пользовались сколько-нибудь широкой общественной поддержкой — указ же предлагал превратить генерал-губернаторов в орудие борьбы именно с народом и обществом. Общество все эти вышеназванные, сугубо репрессивные, меры лишь обозлили, придав ему оппозиционный характер; предотвратить же гибель Александра II они не смогли.

Несмотря на это, сын и преемник убитого царя Александр III сделал все, чтобы «временные» генерал-губернаторы стали, по сути дела, постоянными. В августе 1881 г. он утвердил «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественной безопасности». В соответствии с этим «Положением» в том случае, если генерал-губернатор считал, что «для охранения порядка во вверенной ему местности применение действующих постоянно законов окажется недостаточным», то ему предоставлялось право объявлять эту местность в «состоянии усиленной охраны». Подобное «состояние» позволяло ему пользоваться всеми репрессивными возможностями, которые были перечислены выше: арестовывать, ссылать, предавать военному суду и т.п. Другими словами, по своему усмотрению генерал-губернаторы получали возможность приостанавливать действие законов и вводить чрезвычайное положение. И они пользовались этими «временными» возможностями постоянно.

На протяжении 36 лет, вплоть до 1917 г., подавляющее большинство территорий Российской империи практически беспрерывно находилось в «состоянии усиленной охраны». Нет необходимости говорить о том, насколько подобный порядок затруднял нормальное развитие страны, блокировал возможность адекватного реагирования на новые проблемы со стороны органов государственной власти и в значительной степени способствовал революционным взрывам начала ХХ века.

В истории генерал-губернаторов в России, таким образом, можно четко выделить три этапа. Поначалу, во второй половине XVIII века, они знаменуют собой переход системы Центр — губернии на «ручное управление» и появляются как нечто временное, преходящее, как экстренная мера, результат незавершенности формирования управленческих структур, особенно на верхних этажах управления, как реакция на несовершенство взаимодействия центрального и местного уровней власти.

Министерская реформа, создание «линейной» системы управления, налаживание четкой и стабильной взаимосвязи между центром и местами — все это приводит к изживанию генерал-губернаторств, к превращению их в исключения, порожденные особенностями того или иного региона.

И, наконец, возрождение генерал-губернаторов в новых условиях, когда репрессивные функции в их управлении явно преобладали над всеми прочими, когда основные силы местной администрации поглощались борьбой с действительными или воображаемыми противниками — все это, несомненно, свидетельствовало об одряхлении власти, о потери ею своих творческих потенций.

 Публикации | Полпреды президента: проблемы становления нового института | Исторический опыт создания вертикали власти: генерал-губернаторства в России

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх