новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Спецпроекты | Рабочая группа Государственного совета РФ по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации | О проекте концепции административной реформы

О ПРОЕКТЕ КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ


Современная конституционная система России содержит в себе ряд принципов и особенностей, которые задают объективные проблемы в построении и функционировании системы государственного управления.

Во-первых, речь идет о двойственности (дуалистичности) системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом и Правительством РФ. При этом один из этих центров осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а другой — Президент — несет политическую ответственность за экономические результаты деятельности правительства. Такая двойственность исполнительной власти порождает разделение и дублирование функций между Администрацией Президента, Советом безопасности и Правительством. То, что внутри исполнительной власти действуют несколько аппаратных центров выработки и принятия решений, требует выстраивания и поддержания сложного механизма согласований готовящихся решений, который по определению не может быть оптимальным.

Другим негативным аспектом сложившейся ситуации, т.е. ориентации правительства на Президента, является ослабление политической ответственности представительной власти в лице Думы за результаты проводимой экономической политики. Она воспринимает Правительство как некую внеш­нюю силу, с которой политически выгодно находиться в конфронтации, оказывая определенное давление и на Президента, вынужденного поддерживать в лице Правительства исполнительную власть как таковую.

Во-вторых — Россия является Федерацией, субъекты которой имеют исключительные сферы ведения и сферы совместного ведения с федеральным Центром. Это затрудняет, а иногда и делает практически невозможным, без использования сложных процедур политических согласований, функциональное и эффективное разделение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти. При этом федеральные органы исполнительной власти крайне неэффективно реализуют управленческие функции, которые по Конституции РФ находятся в исключительном ведении федераль­ного Центра. Одновременно сложился управленческий разрыв между цент­раль­ными федеральными органами исполнительной власти и их территориаль­ными подразделениями в субъектах Федерации. В результате создания систе­мы федеральных округов пока удалось создать лишь некоторые предпосылки решения этих проблем.

На протяжении последних лет развивалась практика договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, условия которых зачастую весьма существенно отли­чаются друг от друга. Сегодня именно эта практика во многом определяет ха­рактер Федерации, существенно сокращая возможности выстраивания четкой, непротиворечивой и универсальной системы государственного управления.

Еще одной ключевой особенностью современной ситуации в сфере государственного строительства является высокая степень разряженности институциональной системы, слабость нормативно-правовой базы государственного управления, недостаточная развитость на уровне законодательства процедур и принципов функционирования институтов власти и управления. Комплекс этих факторов порождает высокий уровень «непредсказуемости» в работе системы государственной власти, является объективным ограничителем эффективности функционирования системы государственного управления и мощным источником развития «теневой» политики.

Наряду с указанными «объективными» проблемами в построении и функционировании системы государственного управления, существует и ряд иных, «субъективных» и ситуативных, особенностей нынешнего положения вещей в сфере государственного строительства и управления.

Прежде всего отсутствуют четкие, отработанные принципы и план развития системы государственного управления. Развитие в этой сфере носит бессистемный характер, зачастую осуществляется в соответствии с соображениями политической целесообразности, необходимости поддержания в рабочем состоянии ситуативной системы сдержек и противовесов.

Несбалансированность системы государственного управления порождает также такой критически важный эффект, как превышение нормы управляемости, когда чрезмерное количество управляемых элементов не позволяет институтам и субъектам эффективно контролировать исполнение управленческих решений. При этом число высококвалифицированных управленческих кадров, которыми располагает страна, сегодня просто не соответствует существующему уровню сложности систем управления и требуемому ими качеству подготовки и принятия решений. Таким образом, наряду с проблемой нормы управляемости, существует и проблема качества управления.

Ситуация осложняется отсутствием четкой кадровой политики, основанной на профессиональном подходе к кадровым выдвижениям и продвижениям. Кадровая политика выстраивается по «революционному принципу», когда в ее основе фактически оказываются идеологическая приверженность определенным принципам и личные связи с высокопостав­ленными лицами в политическом и экономическом руководстве страны.

Существенной проблемой остается слабость судебной системы как независимого института, призванного отстаивать законность в стране, в том числе и законность действий всех ветвей и уровней власти.

В последние месяцы был сделан серьезный качественный шаг по наполнению конституционных положений, регулирующих сложившуюся систему административного управления конкретным содержанием. Прежде всего, это касается формирования административных округов и продления вертикали федерального управления до регионального уровня. В этой же плоскости лежит и выстраивание системы ответственности губернаторов перед Президентом и руководителей районного звена перед губернаторами.

Важным элементом формирования эффективной системы государственного управления может и должен стать Госсовет РФ. Именно на него может быть возложено решение ключевой задачи современного государственного строительства, связанной с приведением системы государственного управления в соответствие с современными требованиями организации социального и экономического развития страны. Решение этой задачи позволит также обеспечить оптимальные условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по обеспечению согласо­ванного функционирования и взаимодействия органов государственной влас­­ти.

ПРИНЦИПЫ ПЕРЕХОДА К НОВОЙ СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Зафиксированные проблемы в построении и функционировании системы государственного управления, связанные в том числе и со спецификой конституционной организации современного российского государства, предопределяют следующий выбор:

· либо имеющиеся противоречия преодолеваются путем радикальной реформы Основного закона, в том числе имея ввиду выбор между разными моделями организации исполнительной власти с целью исключить современную ее дуалистичность, а также выбор между унитарной и федеративной моделью государственного устройства.

· либо их негативное воздействие частично нивелируется через административную реформу, последовательную политику оптимизации функционирования структур исполнительной власти в рамках существующей конституционной конструкции.

Очевидно, что для реализации первого варианта в настоящее время отсут­ствуют необходимые политические и иные предпосылки. Поэтому единствен­ной возможной тактикой реформирования исполнительной власти сегодня является последовательное (через череду точечных импульсов) упорядочивающее воздействие по оптимизации структуры, принципов и порядка работы системы исполнительной власти. Конституция РФ оставляет возможности для преодоления отмеченных проблем в рамках развития конституционного зако­но­дательства на основе указов Президента и соответствующих законов, конкретизирующих положения Конституции в сферах административного уп­рав­ления страной. Это, впрочем, не исключает необходимости в перспективе оп­ти­мизировать систему организации власти в рамках конституционной реформы.

Таким образом, правовое обеспечение предлагаемой реформы необходимо организовать в несколько этапов.

Необходимо подготовить ряд законов общего и специализированного характера, а также предусмотреть возможность внесения изменений и дополнений в действующие законы, что позволит провести законодательное закрепление реформы.

Потребуется также серьезная работа по учету требований административ­ной реформы в процессе приведения в соответствие с федеральным законодательством всего комплекса правовых систем регионов. В то же время, необходимо учитывать и возможность использования при проведении общероссийской реформы опыта регионального законодательства и административной организации.

Однако такая проработка вопросов законодательства потребует времени и должна рассматриваться в качестве среднесрочных задач. На первом же этапе для реализации предлагаемого реформирования структуры федерально­го управления потребуется реализация ряда мер по оптимизации существующей системы через Указы Президента и постановления Правительства РФ.

Реализация указанных мер в рамках существующего Основного закона, в то же время, не снимает задач по конституционному закреплению проводимой реформы. Необходимо учитывать, что по мере ее проведения в системе организации власти будет постепенно накапливается критическая масса изме­нений и новаций, которые рано или поздно должны быть соответству­ю­щим об­разом формализованы, то есть отражены в Конституции. Поэтому уже сейчас в качестве долгосрочных задач реформы необходимо, хотя бы в самом общем виде, сформулировать подходы к возможным конституционным новациям.

принципы АДМИНИСТРАТИВНОЙ реформы И Основы функционирования новой системы государственного Управления

Действия по оптимизации функционирования административной системы и структур исполнительной власти предполагают определение четких механиз­мов и процедур реализации основных конституционных функций Президента РФ, включая гарантии законности, обеспечение согласо­ванного функ­цио­ни­ро­вания и взаимодействия органов государственной влас­­ти, кадровую политику.

Целями реформы являются создание структурных условий повышения эффективности и функциональности системы государственного управления, реализация в сфере государственного строительства необходимых предпосы­лок интенсификации экономического развития и решения задач националь­ной безопасности.

Исходные принципы реформирования системы государственного управления могут быть обозначены следующим образом:

1. Необходимо нивелировать негативные эффекты, порождаемые двойст­венностью исполнительной власти. Ключевой задачей является снижение дублирования функций Администрации Президента, Совета безопасности РФ и Правительства РФ, четкое разграничение их сфер компетенций и ответственности.

При этом необходимо также исходить из принципа взаимодополнительности их функций и полномочий в реализации многофакторных и межведомственных групп задач для более эффективного осуществления процесса государственного управления.

Достижение указанных целей потребует перестройки и оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти. В основу здесь дол­жен быть положен принцип соответствия ресурсов и структуры органов уп­равления выполняемым ими функциям.

Необходимо проведение анализа целесообразности существования каждого ведомства, исходя из его функционального предназначения и исключения дублирования функций, а также соответствия его структуры кругу и уровню решаемых задач.

2. Система административного управления должна строиться как многоуровневая система с высокой степенью институционализации, в рамках которой, в частности, происходит четкое распределение функций и ролей между институтами и субъектами управления. Структуры управления создаются с учетом территориальной и экономической целесообразности, критериев уп­равляемости и принципов программно-целевого управления.

Достижение этих целей потребует выработки четких критериев, принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также порядка и процедур ответственности государственных чиновников перед Президентом РФ, Правительством РФ и иными вышестоящими субъектами. При этом в рамках административной реформы необходимо в максимальной степени реализовать принцип «персонализации компетенций и ответственности».

Кроме того, в перспективе можно рассматривать возможность развития процедур ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти перед парламентом, а также возможностей участия (учета мнения) парламента при назначении (отставке) министров.

3. Особой задачей является работа по снижению негативных эффектов, связанных с слабостями нормативно-правовой базы государственного управления и недостаточной развитостью на уровне законодательства процедур и принципов функционирования институтов власти и управления.

Соответственно, отдельной и важной задачей в рамках административной реформы становится проработка законодательного обеспечения системы государственного строительства, а также оптимизация и повышение эффективности судебной системы.

При этом одним из ключевых вопросов в устранении слабостей законодательной базы государственного управления является ликвидация легальных (правовых) возможностей для существования и развития коррупции. Достижение указанных целей потребует проведения комплексной инвентаризации и пересмотра действующего законодательства с целью ликвидации его внутренней противоречивости и рассогласованности.

4. Создание системы федеральных округов позволяет решать стратегические вопросы территориального развития на уровне, адекватном их масштабу и сложности, позволяет в контексте территориального управления и развития обеспечивать баланс между общегосу­дар­ст­венными интересами и региональной самостоятельностью.

Федеральный округ должен стать территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы федерального управления территориями и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями как для осуществления государственного управления.

5. При этом потребуется придать полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах существенные функции и возможности экономического характера для реализации в территориальном разрезе задач федерального управления территориальным развитием. Именно на этом управленческом уровне можно эффективно решать такие фундаментальные вопросы как реализация государственной промышленной политики, организация реального управления государственной собственностью.

Полпреды должны также стать гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства, стимулировать межрегиональные инвестиционные и промышленные программы. Все указанные вопросы можно и нужно решать в рамках предписанных им функций по разработке совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономического развития территорий

6. Развитие федеральных округов потребует и реорганизации всей системы территориального управления. Необходимо ставить и решать вопрос о создании новых принципов и структуры организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, а также реализации модели «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов. Необходимо будет также провести реорганизацию — сокращение и (или) ликвидацию — части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации. Их функции должны быть переданы структурам федерального округа.

Потребуется также разработка принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

7. Необходимо также нивелировать негативные эффекты, порождаемые современным характером федеративных отношений в России.

Это потребует более четкого разграничения компетенций и полномочий федерального Центра и субъектов РФ, в особенности в сфере совместного ведения. Особых усилий потребует универсализация системы управленческих и иных отношений Центра и регионов, для чего необходима постепенная ликвидация системы двусторонних договоров между Федерацией и субъектами РФ.

8. Существуют пределы как децентрализации, так и централизации России. Попытки выхода за эти рамки, перехода через порог возможного и не­об­ходимого как в том, так и в другом направлении могут привести к развалу страны. Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства является полноценная реализация в России модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть созданы и укреплены институты и механизмы федерального вмешательства в регионах, но одновременно следует сохранить сами федеративные принципы построения государства.

Последнее означает необходимость соблюдения условий участия региональных властей в выработке и реализации федеральной политики. Такой подход обеспечивает соблюдение принципов федерализма и наращивание ответственности регионов перед лицом Центра, при одновременном повышении эффективности государственного управления. Только в том случае, если регионы полноценно участвуют в формировании федеральной политики, они несут полную ответственность за принимаемые решения и их исполнение перед лицом как населения территорий, так и федеральной власти. В то же время, безусловное сохранение федеративного характера современной российской государственности предполагает развитие механизмов ответственности федерального центра за нарушение конституционных полномочий и компетенций регионов.

СИСТЕМА ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ ЗАДАЧ

ПО РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

На основе указанных принципов административной реформы, а также имея ввиду поэтапный план ее правового обеспечения, необходимо обозначить следующую систему первоочередных задач по оптимизации системы государственного управления.

1. Перестройка и оптимизация структуры и порядка работы федеральных органов исполнительной власти.

Решение этой задачи в первую очередь предполагает общую реформу структуры госаппарата на основе среднесрочной концепции социально-экономического развития страны с целью исключения параллелизма и дублирования функций министерств и ведомств, их более четкого распределения между федеральными структурами.

При решении данной задачи особого внимания потребует четкое разграничение их сфер компетенций и взаимоотношений Администрации Президента РФ, Совета Безопасности РФ и Правительства РФ, а также оптимизация функций Президента и правительства в экономической сфере.

2. Совершенствование согласительных процедур между различными институтами власти

Решение этой задачи предполагает обеспечение оптимальных условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по обеспечению согласо­ванного функционирования и взаимодействия органов государственной влас­­ти, а также обеспечение оптимального с точки зрения государственных интересов порядка и режима выработки решений.

При решении данной задачи особого внимания потребует утверждение четких принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также подготовка законопроекта о ведении документооборота в органах исполнительной власти Российской Федерации.

3. Совершенствование процедур ответственности государственных чиновников перед Президентом РФ, Правительством РФ и иными органами власти.

Решение этой задачи предполагает законодательное установление четких критериев, принципов и процедур ответственности членов Правительства РФ перед Президентом РФ, а также общих принципов должностной ответственности государственных чиновников.

При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «персонализации компетенций и ответственности», подготовка унифицированной системы должностных инструкций для федеральных госслужащих.

В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности правительства перед Федеральным Собранием РФ, имея ввиду нормы формирования правительства парламентского большинства и (или) согласования Президентом отставок и назначений премьер-министра и основных федеральных министров с Государственной Думой ФС РФ

4. Совершенствование системы федеральных округов и функций представителей президента.

Решение этой задачи предполагает расширение функций и полномочий представителей Президента в федеральных округах в сфере определения и регулирования вопросов экономической стратегии. Полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах могут быть также переданы правомочия и инструменты по осуществлению контроля за выделением и расходованием в регионах средств федерального бюджета, в том числе за реализацией федеральных программ, а также использованием федеральной собственности, включая имущественные споры и банкротства госпредприятий.

Представляется целесообразным рассмотреть возможность уточнения функций полномочных представителей президента в округах в сфере контроля и координации федеральных структур, функционирующих в регионах округа. Может ставиться вопрос о формировании в федеральных округах окружных коллегий, возглавляемых полномочными представителями Президента РФ и включающих руководителей территориальных структур федеральных ведомств и структур, а также глав субъектов Федерации.

Необходимо начать реализацию программы законодательного закрепления системы федеральных округов, прежде всего через принятие федеральных законов «О федеральных округах в РФ» и «О представителях Президента в федеральных округах».

Следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов не всегда учитывает исторически сложившееся экономическое районирование страны и экономический потенциал регионов. Таким образом, в перспективе может рассматриваться вопрос о корректировке нарезки федеральных округов, с учетом экономического потенциала территорий.

5. Реорганизация системы территориального управления.

Решение этой задачи предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, универсализацию системы управленческих и иных отношений центра и регионов, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федерального Центра и субъектов РФ.

Необходимо провести законодательное закрепление принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации.

При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов.

6. Разработка новой кадровой политики

Решение этой задачи предполагает существенное обновление кадрового состава и расширение кадрового резерва в сфере государственного управления.

При решении данной задачи особого внимания потребует разработка унифицированных четких требований к профессиональным и деловым качествам государственных служащих, а также проведение серьезной аттестации госслужащих на вневедомственной основе.


 Спецпроекты | Рабочая группа Государственного совета РФ по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации | О проекте концепции административной реформы

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх