новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Реконструкция» государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти серия: научные доклады № 4. май 2001 г. | Требования экономики к структурно-функциональной организации исполнительной власти

В.И. Филатов

ТРЕБОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ К СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Вряд ли может вызвать возражения утверждение о том, что в основе организации исполнительной власти должен лежать, прежде всего, функциональный подход. Такой подход универсален для любого типа государства. Оптимизация структуры органов исполнительной власти должна осуществляться в соответствии с теми функциями, которые она исполняет в современном государстве. К главным из таких функций могут быть отнесены:

— определение стратегии развития страны на длительную перспективу, с учетом сложного комплекса актуальных и потенциальны факторов, внутренних и внешних;

— обеспечение внешней и внутренней безопасности, суверенитета, единства и территориальной целостности, создание благоприятных внешних условий для развития страны;

— защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка;

— организационно-экономическая деятельность, определение целей социально-экономического развития страны, регулирование правил экономической деятельности и рынков, проведение необходимых институциональных преобразований, инвестиционной, промышленной и научно-технической политики, эффективное управление государственной собственностью и формирование адекватной решаемым задачам денежно-кредитной, бюджетной и налоговой политики;

— социальная деятельность, проведение эффективной социальной политики, обеспечивающей нормальное воспроизводство населения, общественную стабильность, формирование единого рынка труда, достижение определенных качественных характеристик «человеческого потенциала», соответствующих требованиям экономики ХХI века, гармоничное развитие всех регионов;

— обеспечение национальной интеграции, поддержание единого правового, экономического, социального, информационного пространства и общегражданской идентичности общества.

Как видно, экономическая и социальная функции государства нацелены на достаточно широкий круг задач, эффективность решения которых во многом определяет и результативность выполнения других основополагающих функций любого государства как инструмента организации нормальной жизнедеятельности конкретного общества.

В то же время содержательная сторона функций государства в экономической области определяется конкретными условиями и факторами и зависит от распределения функций по уровням исполнительной власти, от состояния экономики (кризис, подъем, стабильность), от состояния государственной власти и госаппарата в целом, их способности к эффективному функционированию. Очевидно, что по всем перечисленным характеристикам современная Россия имеет отрицательные показатели.

Нет четкости в разграничении ответственности по линии Президент — Правительство. Кабинет не отвечает перед законодательной властью, что делает неустойчивыми его позиции в сфере законодательной поддержки проводимого социально-экономического курса.

Федерация не оптимизирована с точки зрения распределения полномочий и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации, а также субъектами и местным самоуправлением. Правовое положение последнего вообще не определено.

Состояние экономики — неустойчивый конъюнктурный рост в условиях не преодоленного воспроизводственного кризиса, в отсутствие макроэкономических и институциональных предпосылок и условий для динамичного экономического роста на основе эффективного инвестиционного процесса.

Уровень государственного управления как процесса принятия решений производит удручающее впечатление. Значительная часть государственных чиновников всех рангов не заинтересована в реализации интересов общества и государства, происходит подмена этих интересов личными и групповыми. В результате существенная часть государственных служащих по определению не в состоянии быть носителями идей «государственности». Свою судьбу и материальное благополучие эта часть государственного аппарата связывает исключительно с режимом бюрократического дележа любого вида ресурсов, льгот, привилегий и является мощной оппозицией процессам демократического реформирования страны. Кадровая «чехарда» в отношении значительной части лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, а также должностей высшей группы государственных служащих лишает руководство необходимости и возможности выстраивать перспективу и стратегию развития возглавляемых ими организаций, порождает обстановку «рвачества» и целые когорты «чиновников-временщиков».

Рабочая группа Госсовета по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации подготовила вариант структурно-функциональной оптимизации системы исполнительной власти и подходы к преодолению отмеченных выше негативных факторов. Данная программа нацелена на укрепление единства государственной власти, повышение эффективности института Президента как центрального звена всей политической системы, на дальнейшее развитие федеративных отношений на основе четкого функционального разграничения внутри предметов совместного ведения, формирования единой и непротиворечивой структуры федеральных органов исполнительной власти, на обеспечение реализации полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории страны и проходимости управленческих сигналов, на устранение противоречий в законодательстве.

Таким образом, ориентиром является не изолированное функционирование властей различных уровней, а их взаимная дополняемость ради достижения общих целей и гарантирования конституционных прав граждан. Это важно иметь в виду для того, чтобы реально оценивать возможности и эффективность структурно-функциональной оптимизации органов исполнительной власти в современной России. Эффект от оптимизации может быть получен лишь в том случае, если такая деятельность будет реализовываться лишь как один из необходимых элементов комплексной реформы исполнительной власти в стране.

Что касается собственно проблемы оптимизации организационной структуры федеральных органов исполнительной власти, то необходимо отметить, что за последние годы имели место многочисленные реорганизации системы федеральных органов исполнительной власти. Лишь в 1999-2000 годах система исполнительной власти менялась 6 раз. Стало обычной практикой реформирование структуры и принципов организации Правительства при назначении каждого нового председателя.

Исполнительные органы постоянно переименовывались, упразднялись и вновь создавались, что дезорганизующе влияло на функционирование системы исполнительной власти. При этом создание и ликвидация тех или иных управленческих структур мотивировались преимущественно логикой политического момента, соображениями конъюнктуры и борьбы различных групп влияния. В результате министры участвуют в захватывающих битвах за управленческий ресурс — право контролировать и регулировать тот или иной «спорный» вопрос. Постоянно раздаются призывы восстановить или, наоборот, ликвидировать то или иное министерство, преобразовать его в госкомитет или же вообще слить с какими-то другими структурами. Однако комплексное обоснование необходимости тех или иных реформ и преобразований в сфере организации системы федеральных органов исполнительной власти, как правило, не проводится.

При этом очевидны следующие негативные факторы:

— игнорирование интересов и задач государственной политики в той или иной сфере управления как системообразующего фактора, определяющего функциональное назначение того или иного органа управления;

— отсутствие организационно-правового обоснования образования, слияния, разделения органов исполнительной власти;

— преобладание субъективного фактора в решении вопроса о структурных звеньях системы исполнительной власти, обусловленное частой сменой руководителей Правительства РФ;

— фактическое осуществление Президентом РФ многих функций исполнительной власти, несмотря на то, что он формально (по Конституции РФ) не является ее главою, — в том числе через специально создаваемые государственные органы и структурные подразделения Администрации;

— отсутствие четкого законодательного закрепления системы федеральных органов исполнительной власти и определения основных параметров отдельных звеньев этой системы.

В результате, нынешняя система федеральных органов исполнительной власти структурно и функционально не приспособлена к новым реальностям. Это связано, прежде всего, со следующим комплексом обстоятельств:

— существующая структура федеральных органов исполнительной власти излишне громоздка. Критерии выделения отдельных видов органов и элементов структуры (министерство, комитет, служба, агентство, комиссия) не имеют четкости;

— в одном и том же органе нередко совмещаются регулятивные, правоприменительные, контрольные функции и функции предоставления услуг. Это является одной из причин, ослабляющих контроль и порождающих коррупцию в системе органов исполнительной власти, а также не позволяет вычленить в этой системе центры определения стратегии в конкретной сфере и органы, занимающиеся главным образом правоприменительной деятельностью;

— типичным является конфликт интересов в деятельности органа исполнительной власти. В условиях, когда возложенные на один и тот же орган задачи являются взаимоисключающими или предполагают, как минимум, разные «векторы» развития, одна из задач оказывается нерешенной или страдает решение обеих;

— наблюдается дублирование функций и полномочий различных органов исполнительной власти;

— ситуация усугубляется и обремененностью государственных органов излишними функциями. Мировой опыт свидетельствует об освобождении органов государственной власти и управления от излишних функций, прежде всего от функций обслуживания и обеспечения деятельности самих органов власти. Практика показывает, что коммерциализация этой сферы, то есть выведение ее из поля государственных функций, позволяет существенно экономить расходы на содержание государственного аппарата и одновременно повышать качество осуществления этих функций.

Кроме того, как в Конституции Российской Федерации, так и в федеральном законодательстве в целом отсутствуют четкие правовые основы и критерии создания территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. В результате, распределение региональных структур федеральных органов исполнительной власти по субъектам Российской Федерации проведено крайне неравномерно и бессистемно. Например, УФК Минфина России имеется в 88 субъектах, инспекции труда Минтруда России — в 75, территориальные органы Минкультуры — в 10, Росгидромета — в 5, Минимущества — в 4. Ряд федеральных министерств представлен в регионах сразу несколькими структурными подразделениями. Во многих регионах структура территориальных органов федеральных министерств и ведомств на момент предоставления информации в Рабочую группу (ноябрь 2000 г.) не была приведена в полное соответствие с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Ощутима и слабость взаимодействия в регионах федеральных территориальных органов между собой, их координации, а также слабость федерального руководства ими. Нередко эти органы вовлекаются в борьбу между конкурирующими политическими силами в регионах, оказываются под влиянием органов государственной власти субъектов Федерации, что ослабляет эффективность выполнения федеральных функций, а иногда и подменяет в деятельности территориальных органов федеральные интересы региональными.

Образование федеральных округов создает определенные предпосылки для перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Формирование окружного уровня территориального управления необходимо как в целях ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и в целях повышения эффективности действий территориальных структур федеральных органов управления, снижения дублирования и улучшения координации. Можно надеяться, что по мере становления системы федеральных округов эффективность управления «по вертикали» будет возрастать. Однако в развитии округов нельзя останавливаться на достигнутом. В настоящее время функции полномочных представителей практически не прописаны. Усиливается их восприятие почти исключительно как надзирателей за главами регионов. Объективно же магистральной линией развития округов может стать усиление их роли как центров управления территориальным развитием, и, прежде всего, экономическим. Образование округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь должны быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым проблемам.

Реформа системы органов государственной власти и управления в качестве одной из главных целей предполагает оптимизацию выполнения ими функций в сфере экономики, финансов и социального развития по всем основным проблемным блокам. При этом оптимизация должна касаться как принципов построения, используемого для решения поставленных задач инструментария, так и содержания деятельности органов исполнительной власти.

На нынешнем этапе главной задачей представляется не столько реорганизация самих структур федеральной исполнительной власти, сколько определение иных принципов их деятельности. Такими принципами должны стать:

— строгая соподчиненность, устранение параллельных центров принятия решений;

— беспрепятственное прохождение управленческих сигналов сверху вниз;

— ответственность конкретных должностных лиц за принимаемые решения;

— наряду с решением оперативных вопросов — работа на средне- и долгосрочную перспективу;

— декоммерциализация деятельности органов государственной власти;

— высокое качество персонала управления и развитие кадрового потенциала государственной службы.

С точки зрения содержательного наполнения организационно-хозяйственных функций государственного управления Рабочая группа исходила из необходимости восстановить систему формирования высшими органами государственной власти Российской Федерации долгосрочных стратегических целей развития страны (в том числе и в социально-экономической сфере). Эти цели должны лечь в основу долгосрочной стратегии социально-экономического развития, основных направлений системного и структурного реформирования, программ развития приоритетных секторов национальной экономики и сфер деятельности, направлений и параметров перспективной и текущей бюджетной политики.

В области управления институциональными преобразованиями представляется актуальным освобождение государства от участия в собственности объектов, не представляющих стратегического значения для обеспечения безопасности страны, а также объектов, в которых государственная доля незначительна. С другой стороны, должна быть существенно повышена эффективность участия государства в собственности объектов, имеющих стратегическое значение, как в целом для поддержания их нормального функционирования и развития, так и для пополнения бюджетных доходов от высокоприбыльной части таких объектов.

Представляется необходимым усилить роль государства и в проведении реструктуризации основных отраслей национального хозяйства с целью ускорения процесса формирования конкурентоспособных хозяйственных структур, способных играть роль локомотивов экономического роста.

Денежно-кредитная политика должна быть переориентирована на поддержание инвестиционного процесса в интересах глубокой модернизации производственного аппарата отраслей национальной экономики и финансирования оптимизации отраслевой структуры национального хозяйства, что предполагает существенную корректировку как приоритетов, так и технологии проведения кредитно-денежной и валютной политики.

В соответствии с Конституцией Российская Федерация является социальным государством. Это означает, что в стране должна проводиться активная социально-ориентированная политика. Такая политика должна обеспечивать доступность для широких слоев населения образования и медицинского обслуживания по стандартам не ниже сложившихся в советское время и гарантировать достойные условия жизни пенсионерам и нетрудоспособным. Реформирование отраслей социального комплекса должно осуществляться на компенсационной основе и не может снижать возможности доступа широких слоев населения к основным видам услуг.

Совершенствование исполнительной власти невозможно без решения проблем, связанных с качеством персонала управления и развитием кадрового потенциала государственной службы. Меры по повышению качества кадрового состава органов государственного управления, совершенствованию профессиональных навыков не могут носить разовый, одномоментный характер. Надо отдавать себе отчет в том, что радикально улучшить государственный менеджмент в течение двух-трех лет в ходе интенсивной кампании нельзя — для этого нет необходимых кадровых и организационных ресурсов. Кроме того, качественное обновление кадрового состава госслужащих обусловлено изменением самого содержания деятельности госорганов в экономической области.

Существующая в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти сформирована на основе указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. С точки зрения реализации задач и функций государственного управления эта структура представляется вполне достаточной и не нуждается в радикальном реформировании. В то же время существующая структура имеет ресурсы для оптимизации с точки зрения более четкого распределения органов по функциональным блокам, курируемым вице-премьерами, в целях повышения функциональной однородности таких блоков и упрощения процесса согласования и принятия решений. Другой резерв связан с совершенствованием вертикальной структуры органов исполнительной власти внутри каждого блока, имея в виду оптимизацию управленческих функций и соподчиненности федеральных министерств и ведомств.

Федеральные органы исполнительной власти могут быть сгруппированы в шесть функциональных (проблемных) блоков: президентский, экономический, финансовый, социальный, ресурсный, инфраструктурный. В каждый блок включаются министерства и ведомства, решающие близкие задачи — как с точки зрения функций государственного управления, так и схожести объектов и технологий реализации управленческих задач.

В президентский блок выделяются силовые министерства и ведомства, которые в настоящее время находятся под непосредственным кураторством Президента РФ и Совета безопасности РФ. В этом блоке не предлагается проводить какие-либо структурные переподчинения, за исключением Федеральной службы налоговой полиции, которую целесообразно переместить в финансовый блок под кураторство соответствующего вице-премьера. В президентский блок предлагается вернуть Государственную архивную службу.

В экономический блок включаются министерства и ведомства, отвечающие за развитие отраслей и секторов национальной экономики, определяющих долгосрочные и среднесрочные перспективы ее развития и обеспечивающие конкурентоспособность во всех других секторах. В его состав предлагается включить вновь созданное министерство промышленности и торговли (преобразованное из Минэкономразвития и торговли и Минпромнауки), вновь созданное Министерство науки и технологии (преобразованное из Минпромнауки), Государственный комитет по статистике и существующие пять отраслевых Агентств, курирующих наукоемкие сектора промышленности оборонного профиля.

ликвидировать Министерство по антимонопольной политике, передав его функции Министерству промышленности и торговли, другим отраслевым ведомствам, Министерству экономики и финансов.

Институциональные преобразования в реальном секторе экономики должны быть освобождены от умозрительных и идеологизированных подходов, осуществляться на основе продуманной структурной политики и исходя из задач повышения конкурентоспособности конкретных секторов национального хозяйства. Регулирование региональных рынков и поддержка мелкого и среднего бизнеса должны быть переданы на уровень субъектов Федерации и в федеральные округа.

Финансовый блок включает министерства и ведомства, курирующие вопросы формирования и реализации макроэкономической и финансовой политики. Центральное место в блоке должно занять вновь образованное на основе Минэкономразвития и Минфина Министерство экономики и финансов. Объединение в одном органе разработки вопросов макроэкономической перспективы и экономической политики, с одной стороны, и бюджетной политики, с другой, позволит повысить качество макроэкономических прогнозов и уровень экономического обоснования бюджетных проектировок, увязав их с решением среднесрочных задач экономического развития страны. Кроме этого министерства в блок должны входить министерства и ведомства, отвечающие за исполнение доходной части федерального бюджета, — Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции.

Предлагается ликвидировать Министерство имущественных отношений, передав его функции соответствующим отраслевым министерствам и ведомствам, Министерству по налогам и сборам, Государственному комитету по ценным бумагам, который предлагается реорганизовать на основе Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству лишается государственного статуса и переводится на коммерческие принципы функционирования.

В «ресурсный» блок предлагается включить министерства и ведомства, обеспечивающие разведку, мониторинг, контроль над эксплуатацией и воспроизводство естественных природных ресурсов страны, прежде всего земли, недр, водных ресурсов. В блок включаются существующие министерства и ведомства без их изменений и преобразований — два федеральных министерства — сельского хозяйства и природных ресурсов, — Государственный комитет по рыболовству, три федеральных службы — геодезии и картографии, земельного кадастра, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды — и два федеральных надзора — горный и промышленный надзор, федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности.

Социальный блок может включать министерства и ведомства, обеспечивающие нормальные условия для воспроизводства и развития человека как главного ресурса развития страны. В этот блок включаются Министерство здравоохранения и Министерство образования, а также ряд существующих и преобразуемых ведомств. Предлагается ликвидировать Министерство труда и социального развития, сформировав на его основе Федеральную службу занятости и Федеральный надзор за соблюдением условий труда. Вопросы общей политики заработной платы передаются в ведение Минэкономики и финансов, а социального обеспечения — на региональный уровень. Министерство культуры преобразовывается в Государственный комитет по культуре, Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики — в Госкомитет по делам Федерации, национальной и миграционной политики.

В «инфраструктурный» блок предлагается включить министерства и ведомства, деятельность которых связана с поддержанием и развитием общенациональной инфраструктуры, обеспечивающей экономическое и информационное единство страны, а также базовые условия для всех секторов и сфер деятельности национального хозяйства и населения. В этот блок включаются четыре министерства (Минатом, Минсвязи и информации, Минэнерго, Минтранс), три государственных комитета (Госкомстандарт, Госстрой, Госкомпечати и средств массовых коммуникаций), два федеральных агентства (по патентам и товарным знакам, по госрезервам).

Структурные преобразования предлагается осуществить в МПС. Оно ликвидируется, и его функции госуправления передаются существующему Министерству транспорта и формируемой хозяйственной структуре РАО «Российские железные дороги». Федеральная энергетическая комиссия ликвидируется, и ее функции передаются в Министерство энергетики и Министерство экономики и финансов. Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций преобразуется в государственный комитет.

Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти может происходить в два этапа. На первом этапе осуществляется межблоковая оптимизация существующих министерств и ведомств с минимальными их изменениями с точки зрения функций и кадрового состава. Сохраняется институт вице-премьеров, отвечающих за эффективное функционирование соответствующих органов исполнительной власти. После оптимизации работы на блоковом уровне (не менее полутора-двух лет) возможно проведение нового этапа внутриблоковой оптимизации. Суть такой оптимизации может сводиться к трансформации большинства министерств в государственные комитеты, формированию ведущих министерств (суперминистерств) в каждом из блоков, возглавляемых федеральными министрами. В этом случае институт вице-премьеров может быть ликвидирован или кардинально сокращен. Однако роль и ответственность федеральных министров, отвечающих за крупные проблемные блоки, должна быть повышена с точки зрения самостоятельности принятия решений и ответственности за их последствия. Их назначение может рассматриваться и одобряться Государственной Думой, как и результаты деятельности подведомственных им блоков.

А.И. Соловьев РЕФОРМИРОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: ЭЛИТАРНО-БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ ВЕРСИЯ
И.С. Мелюхин ИНСТИТУТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ:  ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И ЛОГИКА ТРАНСФОРМАЦИИ
Р.С. Хакимов О ТАК НАЗЫВАЕМОЙ "ДОГОВОРНОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И ПОЗИЦИИ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
И.Е. Дискин О НОВОЙ ПАРАДИГМЕ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ И ЛОГИКЕ ЕЕ ОПИСАНИЯ
Д.В. Бадовский ЭВОЛЮЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ: ОТ МОДЕЛИ "ТОТАЛЬНОГО ДИАЛОГА" К "ОГОСУДАРСТВЛЕНИЮ ЭЛИТЫ"
ОБ АВТОРАХ

 Публикации | Реконструкция» государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти серия: научные доклады № 4. май 2001 г. | Требования экономики к структурно-функциональной организации исполнительной власти

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх