новости | мнения экспертов | семинары | спецпроекты | публикации | информация | сотрудники | www-ссылки |


   Публикации | Реконструкция» государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти серия: научные доклады № 4. май 2001 г. | Институты исполнительной власти: Проблемы взаимодействия и логика трансформации


И.С. Мелюхин

ИНСТИТУТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И ЛОГИКА ТРАНСФОРМАЦИИ


Прежде всего необходимо сделать важную оговорку. Когда речь идет о насыщении госаппарата представителями силовых министерств и ведомств (особенно Администрации Президента и аппаратов его полномочных представителей), это вполне естественная реакция власти на тот процесс, который имел место раньше, когда во власть отряжались представители определенных финансово-промышленных групп, выполнявшие функции прикрытия, лоббирования, находясь на государственных должностях. Сегодня обратились к альтернативным кадровым источникам — МВД, ФСБ и другим специальным органам — как наименее коррумпированным. Думаю, что такая тенденция будет продолжаться, потому что правящая бюрократическая элита это поддерживает.

Вторая тенденция — это продолжение привычного круговорота кадров, определяемого стремлением бизнеса поставить «своих» людей на ключевые позиции. Во всяком случае, такие факты есть, и, по-видимому, будут. Бизнес продолжает свое вхождение во власть. На уровне государственном мы это видим в лице губернаторов Абрамовича, Хлопонина. На более низком уровне тоже происходит внедрение в аппарат. Но я не склонен здесь видеть ничего плохого, потому что, с другой стороны, представители аппарата уходят в бизнес, в менеджмент. И наши общие стенания по поводу того, что нужно выстраивать систему государственной службы, чтобы она профессионально развивалась, вряд ли сейчас могут что-либо изменить. Конечно, должны быть какие-то более или менее объективные правила и критерии для подбора государственных служащих, но мне кажется, что пока не минуют несколько циклов, когда люди из бизнеса приходят во власть, а из власти обратно в бизнес, пока эта культура не разовьется сама по себе и сообщество управленцев не выработает какие-то профессиональные критерии, — до тех пор ничего не изменится. Искусственно вырастить чиновника, начиная со школьной скамьи или с институтской, со студенческой, невозможно.

Теперь обратимся непосредственно к теме. Мне больше ясны проблемы взаимодействия, а что касается трансформации, то здесь, видимо, придется ограничиться некими гипотезами. Конечно, взаимодействие между уровнями власти сейчас вышло на первый план. Здесь симптоматично то, что Госсовет сегодня остался единственным органом, где губернаторы собираются вместе. Именно губернаторы, потому что Совет Федерации со временем изменится, они будут вытеснены оттуда, и там будут люди уже назначенные.

По регламенту Госсовета там есть рабочие группы. Одна из них возглавлялась Шаймиевым, которому поручили подготовить доклад о разграничении полномочий между уровнями публичной власти. Он подготовил доклад, суть которого сводилась к формированию в России «договорной» федерации, конфедерации. Это идет вразрез с позицией, которую сейчас федеральная власть отстаивает, — о том, что необходимо законодательное регулирование, единые условия, единые правила игры. В результате такого подхода, видимо, было принято решение о том, чтобы на Госсовет вынести вопрос о земле. К сожалению, Земельный кодекс до сих пор из Правительства не вышел, и разговор получился, на мой взгляд, несколько вхолостую. Закона, регулирующего оборот сельскохозяйственных земель, тоже нет. Поэтому, скорее, это был некий посыл в адрес Правительства о том, что, мол, вы эту проблему больше не тяните, решайте ее в том ключе, в котором это было обозначено. Разграничение же предметов ведения остается одним из основных вопросов. Президент поставил его перед своими представителями в федеральных округах.

Следует обратить внимание на то, что и Госсовет, и аппараты полномочных представителей — это некие образования, которые были созданы в условиях, когда стандартные конституционные механизмы не работали, по каким-то субъективным или объективным причинам. То есть были созданы новые механизмы давления — Госсовет на Правительство, полномочные представители на губернаторов, — заставляющие последних функционировать, как должно. Здесь показательна позиция того же Кириенко. Он понимает свою роль, во-первых, как антикризисного управляющего, который внедряется в деятельность в тот момент, когда есть кризис, когда стандартный механизм не работает. Наладился механизм, заработали все органы, как им положено работать, — тогда он уходит в сторону. И первый этап, который ему был поручен, — это все-таки приведение в соответствие регионального законодательства с федеральным.

Это, конечно, значимая вещь, потому что если многие конституции и уставы регионов не соответствуют в полной мере Конституции РФ, то трудно думать о чем-то большем и в области экономики, и в информационном пространстве, и в других направлениях. Эта проблема до конца еще не решена. Генеральный прокурор уже может себе позволить высказывания о том, что вот там-то и там-то законодательство не приведено в соответствие, срок уже прошел и губернаторы могут получить более серьезное предупреждение, так как механизм отрешения от должности имеется.

Итак, новые механизмы были предложены как попытка власти заставить работать то, что не работает. Насколько они эффективны и насколько они окончательны, покажет время. Сейчас совершенно очевидно желание полномочных представителей заняться экономикой. Это социально-экономические программы, это бюджет, это трансферты. Здесь они столкнутся с тем, что все эти функции законодательно закреплены за Правительством. Любое стремление создать инвестиционную компанию или внедрить своих представителей в акционерное общество, где есть доля государства, неизбежно выводит их в плоскость экономики, где совсем другие законы, которые не тождественны привычным для большинства полпредов нормам военной бюрократии. Там очень легко попасть впросак, и Президент об этом им прямо сказал: вы в эту область не лезьте, иначе у вас будет возможность подставиться, вас более грамотные и ушлые ребята обманут, и в результате вы получите совсем не то, на что надеетесь. Так что механизм полпредов, как мне кажется, пока носит переходный характер.

Кроме разграничения предметов ведения, перед Администрацией и перед полномочными представителями была поставлена и вторая задача — упорядочить территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, потому что имеется огромная армия чиновников, которые во многом дублируют местную власть, а где-то просто ничего не делают. Федеральные органы власти на местах — это огромная проблема, которая копилась годами. Нужна немалая политическая воля, чтобы ее расшивать, аккуратно и последовательно. В Администрации Президента создана специальная группа, которая будет разбираться по каждому региону отдельно. Характерно, что вопрос фактически вынесен за рамки Правительства. Министерство по делам Федерации погрязло в бесконечных реорганизациях и мало что может сделать в этом направлении.

О том, как будет развиваться окружное деление министерств и ведомств, сейчас сложно сказать, потому что это большая проблема внутри самих министерств и ведомств. Силовики, конечно, выстроились, но пройдет какое-то время, пока эти окружные центры начнут на себя притягивать функции уже по оперативному управлению. Этот процесс еще до конца не отлажен.

Что же касается Госсовета, то губернаторы уже ощущают его как орган давления на Правительство. По тем запросам, которые они посылают, видно, что они пытаются решать то, что нельзя решить через Правительство. Это и квоты на вылов морских биоресурсов. Это и тревога по поводу акционирования «Связьинвеста». Это и заявления Ю.Лужкова о том, что реформа железнодорожного транспорта России происходит совершенно неправильно, ее надо остановить, рассмотреть на Госсовете. Это констатация И.Скляровым того факта, что машиностроение, в том числе автомобилестроение, находится в плачевном состоянии, и необходимо рассмотреть этот вопрос на Госсовете. Наконец, раздаются голоса и за рассмотрение проблем ВПК. Так что губернаторы сами стремятся поставить на обсуждение комплексные, структурные вопросы. Возможно, за ними и скрываются какие-то группы лоббирования, но, тем не менее, губернаторы подписываются под соответствующими обращениями. И это есть элемент давления на Правительство, и, на мой взгляд, его уже немножко «трясет» от Госсовета, поскольку возникла «понукалочка». Президент и не скрывает, какую функцию он возложил на Госсовет.

Таким образом, если говорить о механизмах взаимодействия, они будут определяться, видимо, развитием нескольких видов противоречий, которые уже сейчас созрели. Если раньше имели место противоречия по линии мэр — губернатор, федеральная власть — губернатор, то сейчас, помимо названных, появились и иные: полномочный представитель — губернатор, полномочный представитель — правительство. Впрочем, среди губернаторов пока не видно особого стремления в открытую противоречить полпредам (есть лишь отдельные высказывания Э.Росселя, М.Рахимова).

Президенту, видимо, очень удобно иметь площадку, где происходит легализация политических конфликтов. Если взять то, что происходит вокруг электроэнергетики, то точки зрения определены, они были на страницах газет, а Президент делает рабочую группу и говорит: вот вы все вместе садитесь и делайте один документ, вы можете внутри ругаться, как вам угодно, но потом вы выдайте то, что можно рассматривать и докладывать обществу. Я думаю, что по этому пути глава государства будет идти и дальше. Такого механизма консолидации раньше не было, теперь он появился. При всей совещательности Государственного Совета некий потенциал для решения структурных вопросов он все-таки имеет.

Итак, проблемы взаимодействия связаны с тем, что то, что должно работать, не работает, а то, что не должно работать, как бы наоборот, работает. Логика же развития представляет собой равнодействующую импульсов.

Безусловно, незавершенность очевидна. Такое впечатление, что федеральная власть одну ногу подняла, шаг сделала, другую ногу занесла, но вот не знает, куда ее поставить сейчас. И я думаю, что такой шаг просто зреет, широкое реформирование не за горами — военная реформа, пенсионная, здравоохранения, образования и т.д.


А.И. Соловьев РЕФОРМИРОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: ЭЛИТАРНО-БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ ВЕРСИЯ
В.И. Филатов ТРЕБОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ К СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Р.С. Хакимов О ТАК НАЗЫВАЕМОЙ "ДОГОВОРНОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И ПОЗИЦИИ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
И.Е. Дискин О НОВОЙ ПАРАДИГМЕ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ И ЛОГИКЕ ЕЕ ОПИСАНИЯ
Д.В. Бадовский ЭВОЛЮЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ: ОТ МОДЕЛИ "ТОТАЛЬНОГО ДИАЛОГА" К "ОГОСУДАРСТВЛЕНИЮ ЭЛИТЫ"
ОБ АВТОРАХ



 Публикации | Реконструкция» государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти серия: научные доклады № 4. май 2001 г. | Институты исполнительной власти: Проблемы взаимодействия и логика трансформации

                                                         на главную        о проекте        права        пишите нам        вверх